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  • 羅亮 中國南海研究院助理研究員

中越北部灣灣口外海域劃界談判任重道遠

2018-12-18

據中國外交部網站報道,2018年11月6至7日,中越北部灣灣口外海域工作組在浙江寧波舉行了第十輪磋商,同時“背靠背”舉行了海上共同開發磋商工作組第七輪磋商。會議主要就北部灣灣口外海域劃界和共同開發以及南海大範圍共同開發相關問題深入交換意見。

北部灣是中越兩國陸地和中國海南島環抱的一個半閉海,面積約12.8萬平方公里,寬度約在110至180海里之間。作為《聯合國海洋法公約》的締約國,根據相關規定,中越兩國在北部灣海域的專屬經濟區和大陸架全部重疊,須通過劃界加以解決。自上世紀90年代初中越關係正常化後,雙方於2000年12月25日按照海域面積大體相當的方式成功劃分北部灣海域,形成了中國第一條海上邊界線。進入新世紀後,從北部灣油氣儲量和開發進程來看,從“灣內”走向“灣口外”已是必然趨勢。

北部灣灣口外海域劃界談判回顧

2011年10月11日,中越兩國簽訂《關於指導解決中華人民共和國和越南社會主義共和國海上問題基本原則協議》。《協議》指出要“穩步推進北部灣灣口外海域劃界談判,同時積極商談該海域的共同開發問題”。中越雙方為此成立了工作組,每年輪流主辦兩次政府邊界談判代表團團長定期會晤,必要時舉行特別會晤。自2012年5月起,該機制已經成功舉辦了十輪磋商,期間中越在海上發生的“不愉快”摩擦事件偶爾影響了磋商進程。

2013年10月13日,中國國務院李克強總理訪問越南,提出中方願與越方沿海上、陸上、金融三條主線統籌推進合作,其中尤其值得關注的是成立中越海上共同開發磋商工作組,加快北部灣灣口外海域工作組的力度,力爭灣口外海域共同開發取得實質進展。然而工作組歷經十輪磋商,有含金量的成果只是北部灣灣口外海域共同考察海上實地作業。

談判緣何舉步維艱

北部灣灣口外海域工作組磋商遲遲沒有突破,筆者認為主要是受到以下幾點因素掣肘:

首先,從世界範圍來看,海域劃界通常涉及到領土主權和海洋權益,海洋權益中又以油氣和漁業資源問題最為“棘手”,成功的海域劃界案例均需經歷一個相當長的過程。因此,對於海域劃界,無論哪一方都需要充分認識到其複雜性,並保持足夠的耐心和信心。越方寄希望於中方儘快拿出時間表是不切實際的,而就劃界的基本要素達成一致意見才是談判的重要基礎和關鍵步驟。

其次,中越雙方的多輪磋商在主要圍繞“共同考察、共同開發、海域劃界”的優先次序上分歧較大,雙方陷入“拉鋸戰”。一般而言,海上共同考察屬於低敏感領域合作內容,障礙最小,操作最易,效果通常也最好。在經過工作組七輪磋商及灣口外海域共同考察技術專家小組三輪磋商後,2016年4月中越雙方耗時4個月完成了灣口外海域的共同考察。雙方磋商的膠着點隨即轉移到共同開發與海域劃界次序上來。越方主張“先海域劃界,再共同開發”,然而按照《聯合國海洋法公約》以及相關國家實踐,共同開發是在爭議海域劃界前的臨時性和過渡性安排,理應“共同開發在前,海域劃界在後”。對油氣資源來說,越方聲稱中越在北部灣存在油氣資源共同開發的先例,但其本質上是中越雙方對北部灣油氣構造進行勘探的一種“合作開發”,並不屬於共同開發的範疇。而涉及到漁業問題,無獨有偶,中國與韓國在黃海也面臨同樣的問題,韓方同樣漁業問題與劃界無關,堅持應在劃界完成後再考慮漁業問題。然而無論是越方還是韓方,筆者認為都不應該忽視漁業問題與海域劃界的密切關係。漁業事關漁民的生計以及相關海域的安全與穩定。隨着漁業資源的枯竭,漁民捕撈活動引發的漁業糾紛案件屢見報端,繼而發展為暴力執法抗法等問題,最後上升為兩國外交問題,並影響雙邊合作關係大局。事實上,中國農業農村部(原農業部)早在2007年就正式下發通知,成立灣口外海域劃界漁業工作領導小組,主要開展灣口外漁業資源與生產狀況調查,掌握關於漁船漁場和漁業資源的分佈、變動趨勢等基礎性資料,以期為劃界提供科學依據。

再次,近幾年中越海上摩擦事件成為中越關係的“晴雨表”,影響雙方磋商的政治氛圍和進程。尤其是2014年5月,由於中越之間“海洋石油981”事件,在越南國內引發了針對中資(含台商)工廠的嚴重暴力打砸事件,兩國關係短期內迅速跌入“低谷”,迫使原定於當年5月舉行的工作組第六輪磋商延遲到12月舉行。

回過頭來看,中國與越南地理相近、文化相通,政治制度和發展道路相似,兩國之間還保持着不同級別、不同渠道的溝通機制。中越陸地邊界和北部灣劃界談判的成功實踐,也充分顯示了中越雙方願意通過和平方式解決領土邊界糾紛的立場和能力。因此,中越雙方只要認真落實兩國高層達成的共識和《關於指導解決中越海上問題基本原則協議》,秉承通過合作妥善處理海上分歧的精神,密切配合,為尋求海上問題的基本和長久解決辦法創造必要條件,為共同開發和劃界談判工作奠定堅實基礎,磋商就一定能早日開花結果,為兩國和兩國人民帶來實實在在的好處。