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  • 麥沛宜 「美洲對話」拉美與世界項目主任

中國比美國更了解拉美嗎?

2018-02-28
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除了顯著的經濟收益,以及某些環境、社會和與腐敗有關的挑戰之外,過去20年中國對拉美的介入也在美國官員當中引起巨大焦慮。

2月初,國務卿雷克斯·蒂勒森表達了他對中國在該地區崛起的擔心,估計這在特朗普政府中相當普遍。蒂勒森國務卿警告拉美留意與這個亞洲國家的關係,稱“中國的給予總是有代價的”,並把北京的野心描述為帝國主義。2月2日,負責國際事務的副財長大衛·馬爾帕斯在戰略與國際研究中心也發表了類似論述。

美國政府竭力把中國描繪成在拉美的惡魔,為此,它受到一些學者和官員的批評或反駁,這些批評反駁也來自拉美國家。2月6日,秘魯外貿部長愛德華多·費雷羅斯對蒂勒森的評論作出回應,他稱中國是一個“很好的貿易夥伴”,秘魯會“認真對待所有的貿易關係”。

不過,特朗普政府並不是最先擔心中國在拉美崛起的。上世紀90年代以來,美國政府一直在評估中國在拉美和加勒比的利益。大概在1998年的時候,有關香港公司和記黃埔運營巴拿馬運河兩端港口的消息,讓這種擔憂浮出了水面。從2013年起,怪僻的中國億萬富翁王靖在尼加拉瓜開發運河的冒險活動也受到華盛頓的密切關注。中國在委內瑞拉的利益,包括中國對查韋斯政府和馬杜羅政府的財政支持,亦是美國官員憂慮的緣由。

在所有這一切,以及無計其數的有關中國在拉美崛起的聽證會和討論會的背後,是人們普遍覺得美國可能正失去在拉美的影響力、競爭力和控制力。在中國和拉美關係的初始階段,人們對中國的存在感到不安還可以說是空穴來風。儘管中國企業在21世紀前十年蜂擁而入,但許多企業都糾纏於與當地官僚機構的角力,受困於艱難的投資環境,或遭遇與當地人的溝通障礙。來自中國的投資飽受質疑,雖然貿易量出現激增,但前景並不特別樂觀。

但15年後的今天,美國已經完全有理由擔心它的相對地位。拉美地區對中國和美國的看法實際上出現了逆轉。據皮尤公司的全球民意調查,拉美地區幾乎所有主要經濟體對中國的看法都比美國好。一些國家,如巴西,多年來都傾向於中國,而2017年中國在墨西哥和秘魯的受歡迎程度也大幅增加。更重要的是,美國公司開始在拉美地區與經驗和能力越來越強的中國公司正面交鋒,其中涉及科技、金融和農業等數十年來美國公司十分活躍的領域。

中國在拉美的最新進展很大程度上歸功於一系列精心制定的政策,這些政策既促進了中國自身利益,同時也解決了拉美髮展的當務之急。如果充分實施(尚待觀察),“1+3+6合作框架”等政策將支持該地區的工業發展,並實現貿易和投資多元化。2016年的《中國對拉美和加勒比政策文件》向前邁進了一步,就各種地區和全球挑戰提出合作建議,包括氣候變化和全球治理改革。

中國也準備至少部分解決該地區嚴重的基礎設施匱乏問題。拉美尚未成為“一帶一路”倡議的正式組成部分(目前為止只有巴拿馬簽署了“一帶一路”合作協議),但中國仍在該地區推進一系列大型基礎設施項目,其中不少讓人聯想到亞洲的“一帶一路”相關項目。除了水電大壩、輸電系統和採掘業的基建項目,一系列跨區域運輸規劃的背後也有中國公司的身影。中國對秘魯-巴西鐵路依然興趣濃厚,雖然存在着許多政治障礙。

美國在國內(如對移民)和對拉美地區所採取的行動,也加強了中國在拉美的相對地位。像《美洲季刊》的布萊恩·溫特等專家就認為,拉美精英並不特別反對特朗普的某些強硬政策,無論對內還是對外,但可以肯定,正如蒂勒森國務卿本月初的所作所為,美國並沒有通過恢復門羅主義在該地區廣交朋友。由於美國與拉美的關係處於低點,美國把中國描繪成“新帝國主義大國”相當空洞,尤其考慮到華盛頓在本地區一貫喜歡越俎代庖。

無論如何,迄今為止並沒有多少例子表明北京在用經濟交往換取拉美政治上的順從。與台灣有關的支票外交是一例。也有人指出,在就一項反傾銷措施發生爭議後,中國2010年決定對阿根廷的豆油出口實行禁運。但中國利用經濟實力達到政治目的證據十分有限,特別是與其他大國相比。正如布魯金斯學會的特德·皮科尼所指出,儘管中國與拉美的經濟關係不斷發展,但在2006年至2015年期間,拉美和加勒比國家在聯合國的投票與美國日趨一致,而與中國漸漸相左。也就是說,中國經濟上的利用和信息上的不對稱,使一些國家很難在雙邊談判中取得好的結果,當然,該地區與其他經濟夥伴的互動也是如此。

說來說去,拉美並不需要美國來教它如何處理中國事務。在這方面,拉美國家政府和NGO已經意識到中國參與的模式所帶來的各種好處和挑戰。一些人就環境問題、貿易關係不對稱、債務增加及其他問題作了廣泛報道。近幾個月來,阿根廷和厄瓜多爾一直在就以石油換貸款和基礎設施協議的條款進行重新談判,爭取使之更有利於本國。

美國在拉美的利益,包括與中國相關的,最好是通過加強與該地區的關係來實現,而不是強調中國的不足。由於中國是靠資金和漂亮話進入該地區,美國對拉美必須遵行需求驅動政策,把重點放在可以有區別地真正實現美國與拉美“互惠”的領域。儘管地理距離遙遠,但中國認識到包容性言論和發展導向政策對拉美政府的吸引力,在這一點上它也許勝過美國一籌。