English簡體繁體
【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
中文英文中英對照
  • 孫雲 華盛頓史汀生中心高級研究員

中國對外援助為何神神秘秘?

2017-10-27
S2.jpg

對海外觀察人士來說,中國的對外援助是一個很難研究和了解的領域。這不僅因為中國並不遵循經合組織傳統的外援定義,更重要的是,事實上中國對外援數據的保密就像對待國家機密,特定國家的信息,如數額、目的、優先項和外援條件等,皆秘而不宣。在自由民主國家,政府預算,包括對外援助支出,都有明確而強制的立法監督和公眾監督。並且,人們普遍認為外援是有用/有效提升捐助國正面形象的手段,因此往往不厭其詳地宣傳。如此一來一往的結果就是,在許多西方人看來,中國的這種保密令人費解。

要了解中國的外援政策,首先要了解中國試圖通過援助所達到的複雜目的,其次要了解援助所帶來的有意或無意的複雜影響。在中國的外交政策辭典里,對外援助被定義為增進中國綜合國家利益的一個工具。中國通過外援至少在謀求四方面的利益。

政治上,外援有助於鞏固中國與受援國之間的政治友誼。台灣問題就是很好的例子:中國擅長通過支票外交來爭取欠發達國家對“一個中國”政策的外交承認,尤其是在非洲。中國與一些國家擁有特殊戰略關係,如朝鮮和巴基斯坦。中國的援助有助於支持這些政府,為人口提供經濟必需品,補償受援國當局的失敗。經濟上,外援(特別是優惠貸款)被廣泛用於促成中國在受援國推動的商業交易。中國利用它的對外援助預算,來填平項目貸款優惠利率與商業利益的利差。根據中國2014年發表的《對外援助白皮書》,優惠貸款佔中國對外援助總額的55.7%,大大高於無償援助(36.2%)和無息貸款(8.1%)之和。

除了有形的政治和經濟利益,中國對外援助還有其軟實力目標。通過展示中國不斷努力履行一個大國對於和平與發展的國際責任,中國的外援還為提升中國的國際形象發揮着重要作用。最後,隨着近年中國不斷增加對外援助中的能力建設,通過對決策者、政府官員和黨的幹部的培訓,中國的對外援助還有助於在欠發達國家推行中國的“發展與治理經驗”。雖然這也許不成其為“意識形態輸出”,但中國竭力在脆弱國家和發展中國家推行“中國模式”是顯而易見的。

這些議程聽上去宏大且風光,但問題在於中國認為援助細節需要保密。這個問題的答案,與國內外爭議的中國外援計劃傷及了政府的其他要務密切相關。在國內,外援近年來一直是中國公眾與政府之間的一個棘手問題。早在2011年,中國政府為馬其頓捐贈23輛校車的決定就遭到國內的大量批評。人們抱怨中國自己的學生交通條件極差,而政府卻給一個人均GDP比中國還高的國家提供援助。2015年,當習近平主席承諾為聯合國和非盟提供大筆捐款,並免除最不發達國家債務的時候,中國公眾公開質疑和挑戰這些承諾的合法性與合理性。

對於中國公開宣布的對外援助,大部分批評是出於這一問題:作為一個依然有眾多貧困人口的發展中國家,中國是否應該為其他的國家提供援助。對批評者來說,中國把外國人的福利置於本國國民的福利之上,其目的是為了吹捧政府,擴大領導人的海外知名度,進而提高他們在國內的權威。然而,這一目標是靠中國納稅人的錢來實現的,所以這類批評有了意料之外的效果,打擊了政府及其領導人在中國的合法性和聲望。這就有助於解釋,北京為什麼不願公布對外援助數據,因為它有可能引起公眾的不滿,導致人們有針對性地質疑中國援助決策的動機與合法性。從這個意義上說,國內對中國對外援助的爭議,是中國政府的計劃出現相互矛盾的結果,是中國的發展中國家身份與它對國際認同和發揮大國地位領導作用的渴望存在衝突的結果。

公開中國的對外援助數據還會對國家戰略議程構成威脅。有了中國援助計劃的詳細信息,全世界和許多受援國就會意識到,中國的大部分外援是作為優惠貸款,用來幫助中國尋求戰略資源和達成出口中國產品、勞務與服務的合同。雖然這是中國大型基礎設施項目眾所周知的秘密(很多情況下這些項目都是靠中國政策銀行提供優惠貸款),但中國對外援助當中明顯的商業動機確實表明,中國大多數對外援助是利己而非利他的,甚至存在着剝削。這會減少對受援國的吸引力。

另外,中國對朝鮮等一些敏感國家外援數據的公開,會暴露中國為它們提供經濟支持的規模和程度是有違國際社會共識的。拿朝鮮來說,它無疑會顯示中國的行為是在支持這個政權,是破壞旨在制止朝鮮核計劃的國際裁製。這種援助數據是中國支持朝鮮政府的無可辯駁的統計數字,它會讓中國受到國際社會的抨擊,證明它與自己宣稱的對朝鮮政府施壓背道而馳,讓中國直接處在美國的對立面。它還可能證明美國有理由進一步制裁中國,因為它支持挑釁性的、破壞穩定的朝鮮政府。雖然中國爭辯說,這類援助計劃是為了幫助老百姓,而不是幫助朝鮮政府,但援助計劃的細目會讓這套說辭經不起推敲,而其中最可能出現的麻煩,就是暴露中國無核化立場的前後不一。

對中國這樣複雜國家的對外援助這樣複雜的問題,細緻入微的理解才是關鍵。中國的對外援助不是利他的,但利他主義並非國際政治背後的必然關鍵原則。中國對外援保密並不表示中國方面有什麼陰險計劃,相反,它更多只是目標與身份相互衝突的結果。