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中美可以攜手塑造世界秩序

2017-08-28
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美國發揮主導作用構建了第二次世界大戰後的全球秩序,這一秩序的基礎是全球化自由法則與威斯特伐利亞協議國家主權原則的混合。但特朗普總統對全球化的拒絕和他的“美國優先”版孤立主義使美國變成它自己創建的秩序的挑戰者。華盛頓退出TPP和巴黎氣候協定是極其嚴重的錯誤,它發出了脫離亞洲及周邊地區的危險信號。今年6月26日公布的皮尤調查顯示,特朗普總統和他的多項政策在世界各地普遍不受歡迎,只有約22%的人相信特朗普會做正確的事,而奧巴馬總統任期最後幾年這一比例為64%。

借特朗普總統疏遠全球化和全球領導地位之機,中國開始在全球治理中發揮越來越重要的作用。這一轉變帶來的問題是,如果中國決意在本地區及更遠地方發揮更大作用,美國主導的世界秩序是否會被削弱或取代?特朗普的孤立主義確實為中國提供了彌補全球治理缺陷的機遇,但中國並不准備取代美國的領導角色,這不僅是由於中國在硬實力上遠不及美國,還由於中國仍不能有效發揮其軟實力。沒有充分準備就發揮領導作用是危險的。中國接受了作為戰後秩序基本規範的威斯特伐利亞協議國家主權原則,順應了新興的跨國規範,它所不滿意的不是現行的秩序規則,而是作為規則制定者的地位。中美可以在不改變現有秩序原則的情況下通過談判增加中國的話語權。

中國對美國支配地位的批評

中國經常批評說,由於美國佔據支配地位,美國主導的世界秩序對中國的需求和利益多有不公及不合理。首先,由於許多原則規範是在美國主導下按照美國價值觀制定出來的,在西方大國眼裡中國只是一個不民主的局外人,所以,中國反對推行試圖將自由主義政治價值觀強加於人並侵犯中國內政的全球秩序。

其次,中國對不能充分參與全球治理感到不滿。美國佔全球GDP的份額已經從二戰結束時的大約一半下降到25%左右,而中國的份額從不到2%上升到約15%。因此中國希望改變全球治理體系,讓中國有更大的發言權和份量。

第三,中國對美國遵守國際規則時的雙重標準感到不安。二戰以來美國努力打造的國際準則與規範只是被用來指導其他國家的行為,而美國自己卻並不遵守這些用來約束別國的規則。華盛頓敦促中國服從國際海洋法公約對南海爭端的裁決,但美國國會從未批准該公約。華盛頓堅持讓中國服從的那些規則連它自己也不接受。

中國加緊參與全球治理

為挑戰美國的主導地位,習近平主席力求為全球治理提供中國的解決方案、智慧和意見,推出了“一帶一路”、亞投行等新倡議。中共中央政治局2015年、2016年兩次舉辦以全球治理為主題的集體學習會。習主席在第一次會議上表示,中國在全球治理改革中的目標是搶佔國際競爭制高點。在第二次政治局學習會議上,他提出中國要加強國際事務中的四項能力,即規則制定、議程設置、輿論宣傳及統籌協調。

與此同時,中國領導人突出強調他們對國際問題的態度和中國治理方式的優越性。特朗普當選總統後,習近平主席於2017年1月在達沃斯世界經濟論壇發表演講。他的演講重點不是中國領導人通常在國外談論的鮮有爭議的中國國內經濟,而是表達了中國引領全球化的雄心。

一個月後,習近平在國家安全委員會會議上明確表示,中國應當引導國際社會建立更加公正合理的新世界秩序,以維護國際安全。習的“兩個引導”代表了中國從過去只表示願意參與全球治理到引導全球治理的重大轉變。2017年5月,習近平在北京“一帶一路”國際論壇上接待了29位政府首腦和其他外國政要,為中國雄心勃勃的倡議慶賀。他在講話中表示,世界應該擯棄保護主義,擁抱全球化,像大雁一樣結伴成行。

未作好替代美國的準備

在一些觀察家看來,中國的言論說明北京想提升自身利益,替代美國主導的秩序。但中國並未打算這麼做。首先,全球領導地位代價不菲,需要有強大資源來提供公共產品。作為一個脆弱的崛起大國,且面臨可能導致崛起失敗的嚴重國內困難,中國還不具備美國那樣的能力去負擔領導全球的金融、經濟、軍事和政治成本。儘管特朗普總統承諾的“美國優先”原則使華盛頓疏遠了傳統盟友,脫離了全球管家角色,但美國仍是世界上最強大的國家,無法規避利用軍事和經濟實力為盟國提供公共產品和安全保護的責任。美國企業已深深融入全球價值鏈,美國的生產者和消費者會受到國內保護主義和其他國家報復行為的打擊。美國的國際主義者、美國憲法的制衡力量和國家的開放性社團在對抗特朗普的孤立主義。

其次,全球領導地位需要擁有遠見、創造力、毅力、靈活的外交及其他軟實力要素,要獎勵其他國家願意讓本國的狹隘利益配合國際社會的更大利益,甚至有時讓本國利益退居次席。中國遠未達到替代美國的程度,無法通過宣傳別國認同並渴望分享的價值觀、原則和理想來有效地利用軟實力。中國或許有朝一日在經濟規模上超過美國,但短期內很難在全球影響力和領導力方面超過它。

第三,中國已經並將繼續受益於美國主導的世界和地區秩序。中國周邊有嫉妒國家的競爭,有歷史恩怨、敵意與猜疑,中國不得不審慎克制。美國長期扮演的地區安全角色使它能彌合眾多分歧。隨着美國在本地區的存在出現不確定性,歷史的積怨有可能再次爆發。中國經常對美日同盟表示擔憂,但該同盟是地區安全架構的一部分,它阻止了日本可能的再軍事化。沒有美國核保護傘,日本很早以前就會開發出核武器,並刺激韓國、越南甚至台灣發展核武。這對比鄰的中國來說是場惡夢。

承擔更多責任

中國作為可行的備選取代美國的領導地位還有很長的路要走。中國仍然是美國主導秩序中的利益攸關方。唐納德·特朗普當選美國總統後,中國已經通過承諾繼續履行巴黎氣候協議和共同應對全球治理挑戰,證明自己利益攸關方的地位。但中國是修正主義利益攸關方,它積極充實並主動塑造國際秩序的要素,為的是提升中國作為規則制定者的地位。

長期以來,中國基本上是規則接受者或搭便車的國家。作為世界第二大經濟體,中國不可能繼續搭便車,必須在國際領域承擔更多責任。美國長期以來一直呼籲中國作為負責任的利益攸關方為全球提供更多公共產品。中國發起亞投行等新倡議表明它會承擔責任,同時這也是一種特權宣示,但不等於要取代現有秩序。中國的這些倡議沒有在它崛起過程中發揮關鍵作用,這些倡議只是崛起的後果。作為一個修正主義大國,這些新倡議雖然可以讓中國有更大影響力,但它們會像從前那些旨在改革全球體系的倡議一樣,要麼默默無聞地勢衰,要麼被併入現有體系。

例如,西方評論家曾表示擔心中國會利用亞投行實現狹隘的政治經濟目的。但亞投行是擁有50個創始成員的多樣化組織,並沒有成為中國外交政策明目張胆的代理。通過效仿世界銀行的治理架構和標準,以及強調透明度、問責制、公開性和獨立性,亞投行或多或少符合現有機構在環境、社會、披露、採購、債務可持續性和監督機制方面的作法。經過一年正式運作,亞投行為6個新興經濟體發放了數百萬美元貸款。2017年,來自世界各地的20個國家獲准加入57個創始成員行列,使銀行成員總數達到77個,超過亞洲開發銀行,成為世界銀行之後的第二大多邊開發機構。

學習攜手合作

隨着北京具備更多能力,它勢必會嘗試改變某些定義戰後秩序的力量關係。但中國致力於改革,而不是重寫規範和原則。中美之間的分歧主要不在規則本身,而在於中國作為一個規則制定者,是否獲得了與其上升的大國地位相稱的聲望和地位。

就此而言,美國應該歡迎中國承當更大責任和領導力。畢竟美國佔全球GDP一半時看似天經地義的戰後秩序已經不可持續,因為美國現在的GDP只佔25%。鑒於中國的要求只是新的權力安排,而不是取代基本規則,美國或可與中國談判,改革以美國占絕對優勢為前提的全球治理體制和模式,並把其他國家的興起考慮在內。盡量利用美國及其夥伴建立的機構、準則和規章來滿足中國的要求,使中國對現有秩序中的地位感到滿意,這符合美國的利益。由於身陷多邊機構,中國的國家利益或許會要求它在使用日益增長的實力時,與世界秩序的和平轉變保持一致。

中國也有一個學習過程。雖然中華文明當中經世濟國思想的提出與西方古代聖賢所處的時代大致相同,但中國作為平等夥伴參與現代國際體系經驗有限。多數歷史時期,中國要麼是控制鄰國的帝國,要麼是被西方帝國主義列強欺侮的受害者。因此,倘若中國的民族主義情緒沒有凌駕於理性之上,那麼世界秩序改革的成功,在很大程度上就取決於中國作為修正主義利益攸關方的學習過程。同時,它還取決於美國在通過談判滿足中國要求,增加中國話語權和份量並調整部分規則的同時執行規則的能力。如果中美兩國攜手合作,雙方就能在和平塑造世界秩序過程中共同發揮建設性作用。