English簡體繁體
【熱點話題】:朝鮮問題 貿易戰 特金會
中文英文中英對照
  • 傑弗里•貝德 布魯金斯學會高級研究員
  • 杜大偉 布魯金斯學會外交政策項目、全球經濟與發展項目、約翰•桑頓中國中心高級研究員
  • 何瑞安 布魯金斯學會外交政策項目、約翰•桑頓中國中心、東亞政策研究中心研究員

特朗普上任半年對華關係戰略仍是空白

2017-08-25
S3.jpg

上台後的頭六個月里,特朗普政府在對華關係上主要集中於兩個問題:朝鮮和貿易。雖然政府讓中國人接受了新的外交對話框架,但看起來它並未制定出全面的對華戰略。到目前為止,主管中國或亞洲的高級外交官員沒有發表過重要講話或文章,防長馬蒂斯在新加坡有關地區軍事問題的演講一定程度上說只是例外。

在制定出戰略之前,美國政府各部門有關中國的信息仍將莫衷一是,對於正確的行動順序仍將充滿異議和草率,我們爭取中國合作的能力受到束縛。由於懷疑美國政策的堅定性和一致性,北京對允諾美國的倡議猶豫不決。

尋找戰略

對於如何看待中國、希望培養什麼樣的對華關係以及怎樣實現,特朗普政府沒有一致性的公開解釋。公平地講,政府某些高級官員的確說過希望見到結果導向的建設性美中關係,包括擴大合作、接受良性競爭和努力避免對抗。尤其國務卿蒂勒森曾表示有必要提前50年考慮美國應與中國保持何種關係,這說明他知道過去50年來的教訓。

由於缺少總體戰略,北京只能從美國高官的講話中尋找華盛頓對華意圖的蛛絲馬跡。總統忽東忽西,從主張利用台灣,到聲稱與台灣領導人接觸前要與習主席商量;從誇口他與習主席之間有化學反應,到警告北京在朝鮮問題上不作為;從抨擊中國偷走美國就業崗位,到誇大中國對市場准入的有限讓步。最近,由於召喚出在中國邊境釋放“火力與憤怒”的軍事魔影,他引起北京對其朝鮮意圖的不安。

總統搖擺不定造成的影響,因為他的高級助手之間就對華關係問題存在分歧而加大。馬蒂斯、蒂勒森、麥克馬斯特、凱利和鄧福德的態度相對務實,主張保持關係穩定和通過對話解決問題。姆努欽和科恩了解與中國發生貿易戰的風險,在經濟問題上趨於緩和事態。另一方面,總統顧問中頗具影響力的一伙人,包括羅斯、萊特希澤、納瓦羅和班農,卻主張針對中國挑戰美國霸權作出更強硬的回應。

由於總統意見出爾反爾,加上高級助手們觀點莫衷一是,華盛頓對打算與中國建立什麼樣的關係似乎並不清楚。這種認知失調從長遠看制約了華盛頓說服中國支持其加強兩國關係措施的能力。儘管存在這些不足,但特朗普握有一個重要資產,那就是他與習近平的私人關係。3月份的海湖莊園會晤設計精心,落實到位。它重在建立私人關係,而不是解決問題。特朗普後來高度重視和尊重習近平,習近平顯然也看重與特朗普的私交。

諷刺的是,二人的關係並沒有受到價值觀分歧的羈絆,但這些分歧卻傷害了特朗普與歐洲盟友的關係。就算政府成員有時主張嚴厲懲罰中國,他們也礙於習特關係,以及一旦會錯意有可能惹總統作出強烈反應而心有忌憚。習特關係同樣約束了中國官員對特朗普政府行動和聲明的反應,這種反應一向是很強烈的。特朗普計劃今年晚些時候訪華,這為雙方就朝鮮或貿易問題取得實質性進展提供了契機。

穩妥管控關係

在程序方面,特朗普政府成績不錯。它明智區分並界定了四個部長級年度對話的範圍(外交安全對話、全面經濟對話、執法及網絡安全對話、社會和人文對話)。這些一年當中間次舉行的高級別對話被用作審查手段,防止兩國關係持續惡化。

但這些對話的成果頗令人失望。經驗表明,進展取決於明確確定美國的優先事項,並擁有處理中方優先事項的統一對策。而且,談判者必須有權設置對話內容,並在談判結束後持續跟進。在這方面,本屆政府由於沒有提名落實執行這一任務的關鍵部門副部長和助理部長,因而成了殘廢。國務院和國家安全委員工作層面的主要官員有能力也有見識,但他們需要更多的協助。

優先事項範圍過窄

特朗普政府背離前政府的做法,一味關注朝鮮和貿易問題,而前政府曾有意把美中關係置於廣泛合作的基礎之上,使之成為確保兩國關係不跑偏的護軌。

由於當前確定的議程縮小到朝鮮和貿易,在這兩個突出問題上取得成果的要求也就更高。在朝鮮問題上,特朗普政府正確地敦促中國更有作為。通過密集接觸和切實威脅制裁中國的企業,政府從中國取得一些成果,如實施煤炭禁令、在聯合國支持更嚴厲的制裁、從嚴審查中朝邊境貿易。政府應繼續就朝鮮問題嘗試與北京合作,因為沒有中國的合作,和平遏制朝鮮核與導彈計劃就不會取得真正的進展。

在敦促中國人更有作為的同時,特朗普政府必須明白,北京對平壤的影響是有限的,試圖把朝鮮問題全部丟給北京不會製造出和平的無核化進程,反會讓美中關係出現不必要的磨擦。北京與美國合作的意願取決於中國確信本屆政府知道在做什麼,並了解中國在朝鮮半島的利益,不用煽動性語言激化局勢,不冒險點燃計劃內或計劃外的戰火。在這方面,總統最近的一些言論讓人鮮有信心。

相關的在冊內容

貿易方面,本屆政府的態度幾經轉變。雖然大選中的言論火藥味十足(包括承諾上任第一天將中國列為匯率操縱國、對進口商品徵收45%的關稅),但之後與中方的初步互動是積極的。特朗普總統與習近平主席在海湖莊園舉行首腦會晤,並效仿前兩任美國總統,建立了“全面經濟對話”。這一進程取得早期收穫,政府官員稱之為對中國的重大突破。

然而7月份舉行的全面經濟對話是一次失敗。特朗普拒絕了他的部長們與中國人談成的協議。日前,特朗普又指示美國貿易代表研究是否應該對中國侵犯知識產權、特別是涉及強制性技術轉讓發起301調查。與此同時,對鋼鐵進口是否威脅美國國家安全的調查正在進行當中。這一切讓中方感到困惑:美國還會繼續就小幅開放進行談判嗎?(這是今年秋天中共十九大召開前中方僅能接受的)。又或者,美國是否準備在WTO框架以外針對中國產品和投資採取重大單邊保護措施,同時招致中國(及其他國家)的同類行動?實行強硬措施的風險在於中國並不會很快改變,但卻有可能被迫報復,而以牙還牙的保護主義措施必將傷及美國和全球經濟。

沒完沒了地關注貿易平衡,把它當成衡量貿易中誰贏誰輸的指標同樣於事無補。貿易差額等於儲蓄與投資差異,受到多種因素的影響。如果美聯儲讓利率正常化,如果國會批準會導致赤字增加的減稅,那麼無論中國做什麼,美國的貿易逆差都可能上升。把貿易平衡而不是市場准入當作關鍵問題,這是糟糕的經濟學,會讓本屆政府失敗。

政府規划下一步對華政策時應該擴大關注範圍。以往,美國說服中國在氣候變化、維和及公共衛生等領域承擔更大責任。中國的貢獻使美國不再需要付出更多。在美方壓力下,中國出於商業利益從事網絡間諜活動等行為也有所收斂。

此外還有其他曾被歷屆政府置於接近議程首位的問題,特別是遭到特朗普團隊冷遇的南海和人權。這兩個問題不放在議程首位有其合理性。美國在南海的選擇主要是軍事部署、演習以及航行自由行動,而且政府試圖使之常規化,因為杜特爾特總統領導的菲律賓在政治和法律上不再與美國站在一道,外交選擇不再具有吸引力。但美國在東南亞的聲望和影響力取決於我們對南海問題的有形參與和領導,所以,必須有外交手段來補充太平洋司令部的工作。至於人權,特朗普有一個引起爭鳴但卻有效的觀點,即不僅在中國而且在全世界,美國都需要把握它的關切與其他問題之間的平衡。但是,如果華盛頓在領導這項事業數十年之後看上去對人權問題漠不關心,這對美國形象的破壞(尤其在中國普通百姓眼中)將是巨大的。

影響力喪失

美國與中國打交道時動用其更強大國家實力的能力,已經有很長時間低於眾多評論家的估計,而現在肯定在減弱。特朗普如今在打弱手牌,其中一些是長期趨勢使然,一些是自找的。

退出TPP削弱了美國在東亞的經濟和商業影響力,與此同時中國的經濟影響力在擴大。政府對國際體系和多邊機構與規範的蔑視,使指望規範保護自己免受中國欺負的亞洲國家倍感沮喪。事實上,現有多邊經濟遊戲,即亞投行、區域全面經濟夥伴關係談判及“一帶一路”倡議皆以中國為中心,而幾乎所有亞洲國家都參與其中。我們那些擔心中國軍事擴張的重要地區盟友被總統的言論震驚,這些言論擺明要用僱傭和交易手段處理防衛義務。“美國優先”的姿態,以及美國國內公開討論朝核問題時只關注美國本土面臨的威脅而罔顧在朝鮮家門口的盟國迫在眼前的危險,使該地區對美國在中國問題上可靠與否的爭論在沉寂多年後再次出現。

所以,即使在尋找美中兩國關係中穩定或緊張的跡象時,我們也不能忘記,這種關係並非處在真空狀態,它應該嵌入範圍更廣的穩固的美國對外政治、安全和經濟關係之中。這意味着偶然的雙邊訪問或會見雖有價值,但遠遠不夠。它要求我們對該地區投入前所未有的更多的戰略思考、時間、資源和精力。

本文最初發表於布魯金斯學會博客“在混亂中尋求秩序”。