English簡體繁體
【熱點話題】:特朗普 南海問題 全球治理 朝核問題 中美貿易 中印關係 人民幣匯率
中文英文中英對照
  • 黃延中 美國對外關係委員會高級研究員

中國、全球治理與中美合作

2017-06-29
S3.jpg

特朗普總統決定放棄美國在減排問題上的領導地位,導致各國呼籲中國在全球氣候治理上發揮更大領導作用。彷彿是對國際要求的回應,中國不僅重申對巴黎協定的承諾,而且開始填補美國留下的真空。李克強總理前腳訪問歐洲,強調加強與歐洲協調氣候變化政策,習近平主席後腳就接見了加利福尼亞州州長傑瑞·布朗。布朗承認中國是解決氣候變化問題的全球領導者。

中國的全球治理之路相當漫長。上世紀90年代以前,中國對全球治理的參與極為有限。事實上,直到上世紀70年代,中國的外交政策仍蔑視國際準則,並試圖按自己的革命形象詮釋新的世界觀。中國“憤怒的與世隔絕”不僅使國內、國際事務界限分明,也減少了中國在核不擴散等重要治理問題上回應國際要求與壓力的必要性。

21世紀,中國顯然加大了應對全球性挑戰的參與力度,其中包括氣候變化、全球衛生、反恐、打擊海盜行動以及核不擴散。今天,北京非但不認為讓它分擔更多國際責任的要求是阻撓中國發展的陰謀,而且公開接受“大國擔當”理念,並渴望成為全球治理的領導者(即使不是唯一領導者)。

是什麼導致這一根本性變化?

在近期一篇文章中,我強調了結構因素對激勵中國承擔更多國際責任的重要性。中國在全球化背景下的崛起使它對外源性衝擊和影響越來越敏感。例如,2014-15年西非爆發埃博拉疫情,雖然該病毒進入中國且大規模爆發的可能性不大,但中國與非洲重要的經濟政治關係促使它支持對疫情採取更快、更果斷的處理手段。有意思的是,喬治敦大學的哈里·費爾赫芬也同樣觀察到,中國在非洲與日俱增的物質利益迫使它在實踐中放棄了傳統的不干涉原則。隨着中國的影響力遍及世界各地,它在全球治理領域按自身規則行事的意願也在上升。正如納德吉·羅蘭日前在一份報告中指出的,中國的“一帶一路”倡議代表了全球治理的另一種願景,其動力是“緩解恐怖威脅,確保能源供應安全,增加地區影響力,對抗美國在亞洲的存在”。

但力量平衡的轉移並非促使中國參與全球治理的唯一原因,戰略形勢也起了很大作用。顯然,中國加入聯合國機構和其他國際機構,是因為尼克松和毛澤東上世紀70年代放棄了危險了懦夫遊戲。冷戰結束和中國融入世界經濟所形成的背景引發了對中國在國際體系中“身份認同”的認真反思。90年代,中國在與外部世界的互動中產生了新的責任感與承諾,這種新的身份認同還伴隨着對安全意義與國際合作的新思考。旨在“超越單方面安全範疇,以互利合作尋求共同安全”的新安全觀,包括了從國際恐怖主義到傳染性疾病等全球治理合作中的非傳統、非軍事議題。與此同時,為尋找有效途徑減少人們對中國實力迅速崛起的擔心,中國的外交政策日益轉向多邊主義。

中國對世界各國、對全球進程和機構的日益開放,促使它接受國際公認的準則、慣例與標準。中國的《國際衛生條例》談判就體現了這一學習經歷。有人見到,當時的世界衛生組織總幹事陳馮富珍曾幾次把中國談判代表拉到一旁,告訴他“你不能這麼做”。但社會化不僅僅在於模仿和勸說,它的實現有時也要通過施壓、強迫、制裁和點名羞辱。在2002-03年非典疫情初期,中國政府隱瞞不報,不與世衛組織共享信息,甚至禁止該組織專家前往非典疫情的中心地帶廣東省。2003年4月2日,世衛組織發表了其55年歷史上首個旅遊警告,提醒人們不要前往廣東。兩個星期後,世衛組織前所未有地採取行動,譴責中國政府在全國非典感染的真實程度上誤導國際社會。當中國領導人意識到他們的危機管理策略只會有損國家的國際聲譽時,他們開始默許世衛組織對全球衛生治理的領導,並在行動中更加積極負責。

通過教育中國決策者,讓他們知道壟斷疾病信息或獨自處理國際關注的公共衛生突發事件是徒勞的,非典事件突顯了危機推動中國參與全球治理的重要性。危機之所以重要,是因為它迅速提供了大量學習機會,讓決策者更新他們的全球化思維。危機在全球治理中發揮作用的例子比比皆是。朝鮮2003年退出核不擴散條約,導致了中國主辦的六方會談機制的出現。2008年的全球性金融危機是中國與國際體系關係的轉折點:中國不是被動接受現有國際金融機構的規則,而是參與結構調整過程,並幫助推動了利用緊急貸款實施反周期政策的範式轉變。同樣,2013年的PM2.5危機帶來了新的環境意識,使北京對國際環境治理的立場軟化,為巴黎協定掃清了道路。

呼籲建立更緊密夥伴關係

雖然力量平衡的轉移、戰略形勢的改變、社會化和危機等因素推動了中國對全球治理的參與,但這並沒有導致中美兩國的全球治理合作取得同樣進展。無可否認,兩國有理由共同合作應對全球性問題,並為此取得了一定進展。然而同樣不可否認的是,兩國在貿易、網絡安全、食品安全、全球衛生等諸多問題上仍未建立起有益的夥伴關係,或者進展十分有限。經過數十年交往,兩國對世界應如何運作以及怎樣使其運作仍持截然不同的觀點。雖然中國表明了更新國際秩序的願望,但它仍在依靠戰後聯合國體制,並強調遵守國家主權和不干涉內政的威斯特伐利亞原則。

從兩國對外援助政策中可以看出這種差異。與美國不同,中國的對外援助不附加政治條件。結果是,它的計劃安排與美國強調治理、問責和人權的計劃安排發生了直接競爭。中國還一直認同以國家為中心的發展方式,這種方式不利於民間社會組織參與實施外援項目。而且,在對外援助報道上,中國的分類和命名往往不遵循國際標準,從而讓人很難衡量其援助計劃的範圍和性質。

在全球治理方式差異的背後,是利益、價值觀和能力的錯配。國際力量平衡的轉移,加上國內社會政治結構長期以來的差距,加劇了兩國對彼此的不信任,為合作帶來了更高的交易成本。能力差距也阻礙着兩國間的有效合作。雖然中國是對外凈捐助國,但還遠沒有達到美國的捐助水平。例如,它沒有外援法,沒有類似美國國際開發署那樣的專職發展援助機構來協調發展援助。

在阻礙中美全球治理合作的其他因素中,現有的全球治理制度讓人難以忽視。第二次世界大戰結束前後建立起來的現行治理制度已經無法適應21世紀新的力量現狀,美國和其他西方大國也許有興趣討論分攤責任,但它們並不打算與新興大國分享權力。實際上,正是華盛頓掌握這些機構的投票權,才促使中國另起爐灶,為布雷頓森林規則的替代性制度選擇投資。同時,許多重要的全球機構仍由成員國主導,它們把主權視為國家行為合理化的基本原則之一,儘管經濟全球化和跨國的規範準則已經改變了國家權力的範疇。

這種治理上的差距限制了合作的範圍和有效性。例如埃博拉疫情爆發期間,聯合國和中國都為全球抗擊埃博拉投入大量資源,包括動員軍隊和開發抗埃博拉藥物。但並沒有證據顯示中國人民解放軍在西非的醫療隊在疾病診斷、治療和控制上與美國同行進行過密切合作。在開發抗埃博拉藥物上,全球治理合作的潛力未能得到發揮也是顯而易見的。當美國Mapp生物公司開發的最可靠治療藥物ZMapp在2014年秋天很快斷供的時候,中國科學家卻用不同技術在3個月時間裡生產出100劑生物仿製葯(MIL-77)。然而,由於中國公司在開發MIL-77過程中利用了ZMapp的專利信息,一些美國官員提出了侵犯專利權這一問題。2015年,中國公司簽署一份協議,根據協議Mapp生物公司獲得在除中國以外的全球市場推銷MIL-77的權利。不過,美國公司對繼續開發中國的生物仿製葯並不熱衷,結果是,今天唯一能夠獲得的ZMapp類產品仍然是最初從煙草細胞提取的ZMapp (無法進行大規模生產),它在一場埃博拉疫情中只能提供100份治療劑量。

中美兩國能做什麼?

為推動中美合作,兩國都應有明確、穩定、連貫的全球治理戰略。一個闡明各自國家利益和不同政府部門職能的戰略會盡量減少誤會誤解,降低合作的交易成本,使應對全球挑戰的承諾制度化。在美國,這一戰略應建立在兩黨共識基礎上,不受政府更迭引起的震蕩的影響。對中國來說,這意味着要建立類似美國國際開發署的機構,彙集數據,協調對外援助,並與美國對等機構展開對話。

這種戰略應該反映21世紀的權力與政治現狀。雖然有必要要求中國加大參與力度,但美國也應當更靈活、更直接地接納中國在全球治理上的權利與合理要求。面對從聯合國體系向全球治理的轉變,中國應當考慮減少對近70年前成立的國際正規機構的關注,轉而關注雙邊和多邊層面上(如G2、G20)的創新機制。另外,應當給予非政府機構和私人領域的非國家參與者更多關注和更多治理空間,而不是單純依靠那些只能由成員國左右的國際組織。

在實踐層面,兩國應考慮建立全球治理合作中心,以便交換信息、試驗全球治理新理念、熟悉彼此的運作規範、教授有效合作所必需的知識技能。與現有雙邊對話機制不同的是,新中心將以實際參與者為目標,讓他們適應全球治理的重要領域(如在應對公共衛生突發事件中開展兩軍合作)。最終,兩國可以建立一個聯合指揮中心,協調雙方的全球治理行動。