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一份特朗普政府的必讀文件

2017-02-06

“透明”不是一個經常和中國外交政策聯繫在一起的詞,更不用提安全相關政策了。雖然可以從公開渠道獲得冗長文件,但它們往往缺乏針對性,這令中國觀察家們不得不用非官方材料、歷史案例和推測來彌補空白之處。正如中國海事研究所研究員瑞安·馬丁森所說:“特定行為的具體動機往往可有多種解讀。”

或許這就是為何,在美國總統交接之前,北京抓住機會發佈了一個全新的公眾討論點——《中國的亞太安全合作政策》。在這份文件中,中國描述了其對地區安全,與美國、俄羅斯、印度、日本的雙邊關係,以及參與多邊機制的看法。文件的主要議題還包括南海問題、阿富汗以及反恐。特朗普政府應該看一下這份文件,因為這是北京試圖減少對其意圖誤解的努力。更為重要的是,應當利用其來指導設計實現美國目標的有效策略。

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一個始於2014年的故事

這一政策文件的基礎,是此前中國塑造亞洲安全對話的兩次公開努力。其一是習近平主席2014年在亞洲相互協作與信任措施會議(亞信會議)上的講話,他第一次提出“亞洲新安全觀、共創安全合作新局面”,呼籲“共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全”。其二是2016年10月中國外交部副部長劉振民在第七屆香山論壇上的演講,他進一步闡述了這一新安全觀。通過回顧這一論述在過去兩場演講中的發展脈絡,以及研究今年1月發佈的文件,可以發現對中美關係很有意義的三點。

新安全觀肇始於2014年,習近平主席強調,不能“腦袋還停留在冷戰思維、零和博弈的舊時代”。因此,習主張“多管齊下、綜合施策”,尊重地區多樣性,應對自然災害、跨國犯罪等“非傳統”安全挑戰,並避免單一國家壟斷地區安全事務或侵犯“其他國家正當權益”。

在美中經濟和安全審查委員會2016年向國會提交的年度報告中,這一講話被稱為“轉折點”,意味着北京試圖提出一個方案來替代奧巴馬政府所謂的重返亞洲戰略。不過,這份報告依然強調:“北京提出的替代框架目前來看仍大體停留在語言層面,並主要是為了反對美國方案。”

在2016年10月的第七屆香山論壇上,中國副外長劉振民進一步闡明,習的新安全觀將成為搭建全新地區安全架構的指引。他表示,習提出的共同、綜合、合作、可持續的安全觀“為亞太安全架構建設注入了新活力”。他還提出了這一新架構需要遵循的規則:《聯合國憲章》、“各國公認的國際規則和國際法”、“地區國家在相互交往中形成的共識,包括'東盟方式'”。

中國還具體談到,要讓安全敘事和自身方案保持一致,將指導其外交政策超過60年的“和平共處五項原則”視為一項普適規則。劉還強調,“南海行為準則”應當是管理亞洲安全的規則之一,這一規則的基礎是2002年為適應“新的國際海洋秩序”而達成的《南海各方行為宣言》。

劉在演講中還提到中國“努力促進與其他大國在亞太的良性互動”,包括俄羅斯、美國、印度、日本和歐洲。他還特別提到了東盟:“各方要繼續尊重東盟在東亞區域合作中的中心地位。”

正如艾麗斯·艾克曼博士所觀察的,劉的演講推進了習在2014年啟動的工作:“如今中國官方以其自己的方式和條件,啟動了關於這一話題的國際大討論。”不過,這仍然不足以完全釐清概念。例如,《外交官》雜誌的普拉尚特·帕拉梅斯瓦蘭就追問,“東盟中心地位”究竟是什麼意思?

進一步釐清

在2017年1月發佈的這份文件中,北京對2014年首次提出的安全架構做了迄今最為詳細的說明。“共同、綜合、合作、可持續的安全觀”如今被確定為指導中國方案的總體理念。關於美國在本地區的政策,有三點值得特彆強調。

首先,比較政策聲明中對中國與主要國家關係的描述非常有意思。中美關係被冷淡地描述為:自2015年以來,“保持穩定並取得新的進展”。而中俄關係則被稱為戰略性的、健康的,並“以法律形式確立了世代友好的理念”。在印度部分,沒有出現在美國部分的“戰略”一詞同樣沒有出現,僅提到“政治互信進一步增強”,整體關係進一步深化。儘管中日之間仍存在不少“複雜敏感因素”,但報告也認為中日關係延續了“改善勢頭”。此外,中國還積極發展與亞太其他國家的“友好合作關係”。

文件的措辭可以理解為,在地區事務上中國更願意與其亞洲“主要鄰國”打交道,而非美國。特朗普政府應當考慮如何利用和這些國家的關係來幫助實現美國對中國的戰略目標。正如前美國負責東亞事務的助理國務卿庫特·坎貝爾在《重返》一文中所說,美國應當將其中國政策嵌入更大的亞洲政策中,並應一視同仁地與其亞洲盟友——無論是既有盟友還是新夥伴——強化關係。美國不應視“中國為美國在亞洲所有努力的關鍵”。

其次,北京煞費苦心地利用這份文件來就南海問題發出明確警告:“任何將南海問題國際化、司法化的做法都無助於爭議的解決,相反只會增加解決問題的難度,危害地區和平與穩定。”無論特朗普政府將在這一議題上作何決定,都已經被警告了衝突加劇的風險,並且華盛頓不應忽視利用東盟等中國偏好的渠道來管控局勢的潛在機會。

最後,美國應當注意這份文件沒提到的部分。在2014年講話中,習在談到亞洲新安全架構面臨的挑戰時,曾提及環境安全和能源資源安全。但劉的演講沒有明確列出具體的非傳統安全議題。2017年文件羅列了如下非傳統領域的合作:救災合作、反恐合作、打擊跨國犯罪合作、網絡安全、海上安全合作、防擴散和裁軍合作。環境安全和能源資源安全都沒有被列入。這是否意味着美國有機會在這些領域展現地區領導力呢?

這份政策文件為中國尋求在本地區推進的倡議提供了一個重要的公眾討論點。特朗普政府最好仔細研究一下。