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從中國修憲看經濟改革前景

2018-03-12
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中國的結構性問題,尤其是老齡化和投資回報急劇下降,使經濟改革比以往任何時候都更為迫切。對此,幾個月前在達沃斯,中國新的經濟設計師劉鶴提出一幅頗為樂觀的圖景,讓我們期待中國在2018年擴大經濟改革。出於這一積極的基調,中國問題觀察家們正通過最近的中共中央委員會會議尋找經濟改革的信號。這次會議意義非凡,因為它提出修改中國的憲法,自從2004年以來這還是第一次。

中央委員會提出的憲法修正草案沒有直接提及經濟改革,考慮到劉鶴在達沃斯給人們帶來的期望,這可能令人掃興。但也應該考慮修憲所產生的間接影響,雖然得出明確結論的確很難。

修憲的關鍵主題似乎是進一步鞏固權力。這不僅表現在取消了對國家主席的任期限制,而且中國對其全球角色的願景更加野心勃勃,國家更趨向集權模式,而這些都得益於設立權力更大的監督機構(監察委員會),以及進一步限制地方政府的政策空間。很難說更加集權的模式能否推動改革。在考慮四個關鍵的修憲內容可能給經濟改革帶來的間接影響時,我的結論如下:

最引人注目的修憲建議顯然是取消對國家主席的任期限制,以及把黨的領導和習近平思想寫入憲法,這將為習近平繼續掌權鋪平道路(即2023年他的第二任期結束後繼續留任)。雖然這對經濟改革無疑是重要的,但它所產生的影響還無法評估,因為這取決於習近平主席實行改革的最終意願。對中國問題觀察家來說,這也是他們要在不久的將來做出的最重要預測。

另一項可能影響經濟改革的修憲內容,是中國要在國際上更加有所作為。具體說,就是確認了領導層對其全球角色的自我認識,並且予以闡明。事實上,憲法已經包含中國根據自身特色以自己的方式取得全球領導地位的內容,尤其是,修正案明確提出要首選軟實力與合作,而不是通過對抗實現硬實力/稱霸。更具體地說,擬議的修憲強調中國堅持和平發展道路和互利共贏開放戰略,而“對外開放”是我們對中國未來的具體改革意圖做積極評估的關鍵。但確實,根據提出的修憲建議,不應指望在公有制佔主導地位方面出現人們所期待的改變。如果有什麼的話也是相反:擬議的修憲進一步鞏固了中國社會主義經濟模式。之所以在有關中國全球角色的段落特別提到開放,是因為它其實指的是中國要走出去,而不是從前的請進來。所以我認為,不要以為在華經營的外國公司可以獲得更多市場准入。事實上,中共全力支持中國在全球發揮更大經濟作用,這一點將被載入憲法。

另一個亮點是建立中央和地方監察委員會,它們是國家機構新的組成部分。建議還詳細介紹了它們的作用和架構。監察委員會與國家行政、司法和檢察機關平行,這些機構全部是由全國人民代表大會設立並監督。這也是習近平反腐運動的延伸和在制憲上的體現。把監察委員會列為國家機關,將使中共能夠更加嚴格地把控國家的發展。這種控制帶來的影響很難評估,但人們可能爭辯說,它或許與更加市場化模式的理念相違背,因為它意味着權力更加集中。其實,在習近平主持的第一次黨的重要會議,即2013年11月的十八屆三中全會上,對於國家角色與市場力量角色之間的矛盾,讓國家權力進一步集中似乎佔了上峰。

最後值得一提的是,擬議的修憲通過賦予憲法地位,對中央和地方政府制定法律法規作了更明確的分工,以便與習近平主席第一任期內修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相一致。這種分工再次對地方政府制定法規設限,從而有效地讓權力進一步集中。對經濟改革來說,這意味着如果得不到中央政府的支持,地方政府實行改革導向的政策就會越來越難,反之亦然。而這方面前景也是難以預料的。

在這種情況下,李克強總理本周在全國人大作的政府工作報告中提出進一步開放競爭,聽上去就未免空洞。對中國的未來而言,修憲無疑更加重要。