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特朗普對華關稅的飛反效應

2018-02-28
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如果說過去一年的事態能對中美貿易關係產生何種指導意義,那就是中美貿易關係在變得更加平穩之前將會變得更具爭議。自從美中外交關係正常化以及北京1980年啟動“對外開放”政策以來,雙邊貿易已經令兩國數億人受益,不僅幫助中國人脫離了極度貧困,也為美國人提供了價格實惠公道的商品

雖然中美兩國在經濟和地緣政治領域面臨著緊張局面,但華盛頓和北京已經普遍認識到貿易帶來的互惠互利。這種“可控的緊張態勢”在過去幫助兩國成功應對了各種貿易爭端。

但在2016年,情況發生了巨變。美國總統候選人唐納德·特朗普宣稱,美國將“不再允許中國蹂躪我們的國家”,這是“世界歷史上最惡劣的盜竊”。而自2017年1月宣誓成為總統後,特朗普遵守了其競選承諾,在當政首日即帶領美國退出TPP。該協定旨在與其他11個國家共同建立一個自由貿易區,其成員國經濟總量佔到世界經濟總量的約40%。

聚焦中國

而事實上這僅僅是繁忙2017年的序曲而已。在這一年,中國成為了美國貿易措施直接或間接的目標。2017年4月,美國商務部根據《1962年貿易擴展法》第232條自主發起調查,以確定外國生產的鋼鐵進口製品是否對美國國家安全造成了威脅。11月,商務部又對進口自中國的通用鋁合金板自主發起反傾銷、反補貼的“雙反調查”。

同月,美國作為第三方向WTO提起訴訟,支持歐盟對中國不符合“市場經濟地位”的認定。根據《華盛頓郵報》的報道,2017年是美國“自2001年以來出台關稅措施最多的一年”,其他案例還包括西班牙橄欖、越南工具箱和加拿大噴氣式客機。

為了維護2017年的勢頭,特朗普政府2018年伊始就通過了對進口太陽能電池板和洗衣機徵收大規模關稅的措施,因為美國認定這些產品“給本國生產商造成了嚴重損失”。

除了安撫特朗普選民的作用外,實證研究顯示這種報復性措施不僅會適得其反,還會產生很多意想不到的後果。

重溫歷史

讓我們回顧一下2002年美國針對鋼鐵產品的“201條款”案。時任總統喬治·W·布殊對“扁鋼產品、熱擠壓棒材和冷軋條鋼徵收30%的關稅,對其他鋼鐵製品徵收最高15%的關稅”。這些措施引發了如下效應:

• 價格暴漲,導致美國失去20萬個工作崗位;相當於“從2002年2月至11月損失了40億美元的工資收入”。

• 2002年,受鋼鐵產品價格上漲影響,失去工作的美國工人人數超過美國鋼鐵產業總僱傭人數(2002年12月,共有18萬7500名美國人受雇於美國鋼鐵廠商)。

• 成本上漲影響了美國各州,從加利福尼亞州(失去19392個工作崗位)和德克薩斯州(失去15826個工作崗位)到鐵鏽帶的俄亥俄州(失去10553個工作崗位)和密歇根州(失去9829個工作崗位)。同樣,紐約州失去了8901個工作崗位,弗羅里達州失去了8370個工作崗位。“在整個2002年,共有16個州因鋼鐵價格上漲各失去了至少4500個鋼鐵消費工作崗位。”

下游鋼鐵產品消費者(如約翰·迪爾和卡特彼勒公司)承受了價格上漲帶來的大部分負擔。一些消費者選擇從海外進口鋼鐵,另外一些則乾脆拒絕接受供貨商要求的更高價格,這迫使供貨商不得不自己承擔價格上漲部分,而這又最終令它們陷入財務危機。

不出所料,這些關稅措施立即引發了國內鋼鐵消費者和國外鋼鐵出口商的抨擊。根據位於華盛頓哥倫比亞特區智庫彼得森國際經濟研究所的報告,他們被迫為“布殊送給鋼鐵產業的禮物”買單。彼得森在2003年發佈的另一份報告中進一步指出,歐盟和日本已經知會美國,稱“生產紡織品的東南部各州和生產柑橘的弗羅里達州等政治敏感議會選區”將在2002年中期選舉前成為報復性措施的目標。

實際上,以彼得森報告的話說,這些威脅迫使布殊政府採取了一種“平衡措施”,既要“防止外國採取報復性行為,又不能耗盡此前從鋼鐵產業、美國鋼鐵工人聯合會和國會鋼鐵聯線獲取的好意”。

正如期待的那樣,WTO宣布這些關稅措施違反了其規則,同時歐盟得到授權向美國生產商實施20億美元的報復性禁運。布殊總統最終於21個月後廢除了這些關稅,引發了美國鋼鐵產業的不滿。

彼得森報告對此給出的最終評估是,“雖然啟用'201條款'或許可以通過避免更多裁員拯救一些工作崗位,但我們依然對於工會工人願意相信保護主義措施令他們獲益匪淺感到不解”。報告進一步提出質疑,“他們何時才會意識到工會領導者們錯誤地中傷進口,並錯誤地承諾保護主義措施不會令工人獲益?”

2009年9月,奧巴馬總統再次打出關稅牌,為迫使中國“遵守規則”,向中國輪胎徵收了高達35%的關稅。根據當年4月啟動的國際貿易委員會“421條款”調查,該委員會的數據分析顯示,“國內輪胎產業遭受了來自中國進口產品的實質性傷害”,同時這些進口產品正在“擾亂”美國國內生產市場。

彼得森在2012年發佈的研究報告中指出,“即便基於極其慷慨的假定”,對中國進口輪胎徵收高達35%的關稅幫助挽救了最多1200個工作崗位,但美國為每個工作崗位付出了高達90萬美元的代價。這項關稅措施的主要受益者是美國輪胎企業。而這90萬美元中僅有“一小部分”進入了輪胎工人的口袋。此外,輪胎消費者額外支付的成本導致他們減少了在其他零售產品上的支出,而這又間接地降低了零售行業的僱傭水平,從而很可能令美國經濟失去了超過2500個工作崗位。除此之外,中國很可能採取報復性措施,“對美國進口雞肉製品徵收反傾銷稅”,而這又將給該行業帶來約10億美元的銷售損失。

引發連鎖反應

這顯示出特朗普總統出台的任何關稅措施都有可能引發來自中國同等規模的反擊。達特茅斯大學經濟學教授道格拉斯·歐文指出,歷史已經證明,無論何時美國在WTO允許的反傾銷條款下對中國進口產品徵收關稅,“中國的監管者們就會突然發現從美國進口的雞肉或豬肉受到了污染,必須被禁,中國航空公司會開始購買空客飛機而不是波音飛機,又或者中國食品公司將從阿根廷進口大豆、從澳大利亞進口小麥,而非從美國農產品出口商採購這些產品”。必須清楚的一點是,即便中國不出台報復性措施,美國經濟也將因價格上漲而受到影響。

中國美國商會主席蔡瑞德(William Zarit)曾明確表示,“一些官員已經知會我,千真萬確,會出台報復性措施”。中國共產黨官方喉舌《環球時報》也已經在2016年就明確宣稱,“波音訂單將由空客取代……美國汽車和iPhone手機在中國的銷售將出現滑坡,美國大豆和玉米進口將被叫停”。而這些威脅背後的意味再明確不過了,2015年中國國家主席習近平出訪美國期間,波音收穫了380億美元訂單。2016年,中國成為美國農產品第一大出口市場。美國對中國的農產品出口額從2006年的67億美元激增到2016年的214億美元。單是大豆一項的出口額就高達142億美元。

最終,以關稅形式出現的貿易保護主義措施收效甚微,其原因有以下幾點。首先,在最近的鋼鐵案中,《經濟學人》雜誌指出,特朗普總統的經濟顧問委員會在8月發佈的文件中建議,“2017年上半年鋼鐵進口激增與變化中的國內需求相一致,並非源自外國傾銷”。再者,很多開展國際貿易的企業都是當今全球供應鏈的一環。達特茅斯的歐文教授稱,幾乎“半數的美國進口由中間產品構成,如工廠設備、零部件和原材料”。然後這些中間產品被用於生產過程或轉賣給外國其他企業,而這些企業再將這些產品作為生產資料使用。

事實上,即便外國企業被徵收關稅,它們大可以將生產基地移往第三國,甚至是美國。想想中國的青島海爾集團及該集團出資56億美元收購通用電氣家電部門的案例。如果特朗普政府執行其對洗衣機徵收關稅的措施,海爾完全可以令其位於肯塔基州路易斯維爾的工廠增產,從而規避關稅。總部位於伊利諾伊的鋼管生產廠商澤科爾曼工業(Zekelman Industries)首席執行官巴里·澤科爾曼說:“關稅真的起不到任何作用。如果你徵收關稅,他們依然可以把產品移往第三國。”值得注意的是這樣一個事實,這些公司中有一部分也僱傭美國人。

來自漢密爾頓的建議

關於關稅的爭論與美利堅合眾國的歷史一樣古老。歐文教授在其《漢密爾頓生產報告的餘波》中解釋,“雖然亞歷山大·漢密爾頓關於補貼的提案未能獲得支持,但在1792年初,幾乎每一項關稅建議都在國會得到了通過”。當時的關稅之所以看起來並沒有充滿貿易保護主義色彩,是因為擔任總統喬治·華盛頓財政部長的漢密爾頓不希望打擊進口,因為進口是幫助美國償還公共債務的關鍵稅基。歐文進一步指出,“雖然漢密爾頓的適度關稅政策得到了批發商和交易商的支持,而這些人正是聯邦黨人的中堅力量,但沮喪的國內生產商很快便開始支持由托馬斯·傑弗遜和詹姆斯·麥迪遜領導的共和黨人推崇的更為嚴苛的貿易政策”,而“在18世紀90年代支持採取貿易保護主義措施的利益集團將他們的政治支持從聯邦黨人轉向了傑弗遜共和黨人”。

在眼下世界各地日益升溫的民族主義情緒中考慮關稅措施時,政策制定者們應當抵制住關稅的誘惑。歐文教授警告,當國會在1930年通過了《斯姆特-霍利關稅法》時,一份國聯的報告稱,此舉將成為“讓其他國家大舉出台關稅措施的信號槍,至少部分以報復性措施的形式”。

特朗普總統採取單方面行動的傾向反映出他意圖完全規避WTO的渴望。根據彭博社的社論委員會,特朗普總統“在競選過程中就威脅讓美國退出WTO,他同時明確表示不會理會WTO具有法律約束力的判決”。特朗普總統在WTO框架外出台關稅幾乎必然招致報復。

鑒於這些措施的嚴重影響,現在還不清楚特朗普總統是否透徹理解了在貿易爭端上跳過WTO程序、採取單邊主義行動可能產生的後果。這是事關美國自二戰後大力推動建立的WTO體系存亡的嚴重威脅。這一全球體系“制約着與美國進行貿易的WTO其他163個成員的政策”。

美國前貿易代表邁克爾·弗洛曼曾警告,“這將導致其他國家對我們出台報復性措施,或許更為嚴重的是,這會令其他國家效仿我們的這一做法,無視國際義務而擅自採取行動”,這將導致整個世界貿易體系瓦解,並在這一過程中給全球經濟和美國信譽造成無法修復的傷害。中國的一句古老諺語或許可以完美總結我們應當從中汲取的教訓:害人終害己。