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  • 吳正龍 中國國際問題研究基金會高級研究員

「北溪-2」:美國霸權衰落的縮影

2021-08-12
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“北溪-2”天然氣管道項目即將完工。該項目不但深刻影響美國與德國和中東歐國家的關係,也將加劇美國國內政治極化,是美國霸權衰落的縮影。

2015年,俄羅斯天然氣工業股份公司和五家歐洲能源公司達成協議,開展“北溪-2”天然氣管道項目。這條管道與2012年投入運營的“北溪-1”管道並行,年輸氣量為550億立方米。

“北溪-2”項目命運多舛,當時的奧巴馬政府表示堅決反對,認為該項目是俄羅斯的地緣戰略項目,它將加強歐盟對俄羅斯能源的依賴,危害歐洲的能源安全。美方反對該項目建設還有另一層用意,即旨在擠佔俄羅斯天然氣在歐洲能源市場的份額,藉此向歐洲國家兜售更多美國高價頁岩氣。不過,奧巴馬政府的反對只停留在口頭上,並沒有見諸行動。

作為俄羅斯天然氣過境國,烏克蘭和波蘭也表示反對,聲稱此舉將使過境烏克蘭進口俄羅斯天然氣逐漸變得多餘,烏克蘭在歐洲的政治和安全地位將會下降。

莫斯科提出建設“北溪-2”項目,是因為它需要重新布局輸歐天然氣管道。過去俄羅斯輸歐天然氣主要通過烏克蘭,但由於俄烏在過境天然氣和售烏天然氣價格上談不攏,2006年和2009年曾先後兩度發生“斷氣”事件,導致多個歐盟國家在寒冬中無法獲得天然氣供暖。該項目是俄羅斯調整輸歐天然氣管道布局的重要一環,德國力挺“北溪-2”項目,認為這是一個“商業項目”,將實現產需直接對接,擺脫天然氣過境國的鉗制。

2019年底,特朗普政府對“北溪-2”管道鋪設船隻實施制裁,承擔此項工作的瑞士船舶聞訊停止了合同,管道建設在距離完工僅100英里的時候戛然而止。作為回應,俄羅斯緊急調派停泊在遠東港口的管道鋪設船馳援施工現場。普京向公眾保證,該項目管道鋪設工作將在沒有國際援助的情況下完成,不過要推遲“幾個月”。

對於所有參與“北溪-2”項目的德國公司和實體,特朗普政府也威脅要進行制裁。但德國不為所動,加上軍費分攤、貿易、歐洲一體化等問題困擾,德美關係嚴重惡化。

拜登總統上台時,“北溪-2”項目的99%已完工。為修復美德關係,拉攏德國聯合制華,今年5月美國宣布豁免對德國制裁,同時兩國磋商如何阻止俄羅斯利用天然氣打擊烏克蘭的具體安排。6月,為了給拜登和普京的日內瓦會晤營造氛圍,美國又宣布豁免“北溪-2”相關俄羅斯實體和個人的制裁。7月,德國總理默克爾訪美國時,雙方宣布就該項目達成協議。

根據協議,如果俄羅斯試圖將能源作為武器或“進一步侵略”烏克蘭,德國將採取行動並在歐洲層面敦促實施包括制裁在內的有效措施,並限制俄羅斯向歐洲出口能源;德國承諾利用一切方式促成俄烏兩國將天然氣過境協議延長十年;德國承諾建立和管理“烏克蘭綠色基金”,向該基金提供1.75億美元,以支持烏克蘭能源轉型。

美德協議讓幾家歡喜幾家愁。德國表示“鬆了口氣”,普京表示該項目有利於鞏固德國與歐盟能源安全,烏克蘭政府則表示失望和憤怒。烏克蘭和波蘭外長在聯合聲明中稱:“不幸的是,迄今為止關於彌補由此造成的安全赤字的提議,不足以有效限制'北溪-2'造成的威脅。”美國兩黨議員也對協議表示困惑和不安,並對拜登政府發起猛烈抨擊。共和黨人指責拜登給普京送去“勝利”的大禮,民主黨議員對這項協議也多有微詞。

為安撫烏克蘭的不滿,拜登將於本月底在白宮會見澤連斯基總統。可以預計,此次會晤不會完全消除美烏因美德協議而產生的隔閡。

“北溪-2”項目一波三折,最後以美國讓步而告終。可以說,該項目是美國霸權衰落的縮影。首先,美國控制盟國的能力下降。反對並阻止“北溪-2”項目是美國民主共和兩黨的共識,儘管美國一再向德國施壓停止該項目,但德國就是頂着不從,雙方展開劇烈的博弈。最後以美國妥協德國勝利收場。這種情況在國際舞台上並不多見,以往美國的盟國多是犧牲自己的利益,服從盟主美國的利益。其次,美國政策顧此失彼,美德協議迎合了德國的訴求,但得罪了烏克蘭、波蘭等中東歐國家。美國管理同盟體系能力已大不如前。再次,作為美國天然氣出口的主要競爭對手,“北溪-2”項目對美國天然氣出口歐洲市場構成嚴重威脅。雖然美國祭出制裁大棒,但俄羅斯施工速度跑贏了美國制裁出台的速度,美國計劃落空,凸顯美國行政能力衰退。

最後,美國政治極化損害美國治理效率和對外形象。為表達對拜登政府豁免對俄德制裁的不滿,共和党參議員克魯茲單槍匹馬,擱置了拜登政府60多名國務院高級職位的提名審議,包括駐墨西哥、阿爾及利亞、喀麥隆、越南大使等,以及主管能源和環境問題的副國務卿和主管地區事務、外交安全、情報和研究、國際執法、領事事務的助理國務卿等。克魯茲放言,“根據聯邦法律要求,一旦他們(拜登政府)對'北溪-2'實施制裁,我就解除禁令”。由此可見,美國真正的威脅既不是俄羅斯,也不是中國,而是來自美國國內的政治極化等嚴重政治經濟社會矛盾。