English簡體繁體
【熱點話題】:貿易戰 朝鮮問題 特金會
中文英文中英對照
  • 路晨 聯合國紐約總部顧問

美國退出UNESCO是孤立主義行為

2017-10-27
S1.jpg
2015年11月9日,聯合國教科文組織在其總部巴黎召開聯合國教科文組織第38屆大會。

10月12日,美國宣布退出聯合國世界遺產機構——UNESCO(聯合國教科文組織)。UNESCO是聯合國促進教育、科學、文化與交流之國際合作的機構,雖然它最為人所知的也許是其名下的“世界遺產”網站。

退出將於2018年12月31日生效。美國國務院在一份聲明中指出,美國退出的關鍵原因之一是“該組織必須從根本上改革”。雖然聲明沒有指出需要什麼樣的改革,但透過特朗普總統9月份的聯大講話我們可以推斷,財政負擔分配不均、官僚作風和管理不善都是關鍵詞彙。

與授予美國否決權的聯合國安理會不同,UNESCO的投票制度是簡單多數,因此美國只有一票,沒有表決權,雖然它承擔著UNESCO日常預算的相當大一部分——高達22%(每年8000萬美元)。而且,自從為抗議巴勒斯坦以會員身份加入UNESCO而自2011年起停止給該組織提供資金,美國已經從2013年開始被剝奪投票權。

特朗普上任以來,美國已經宣布退出TPP和巴黎氣候協定。它還拒絕為世界銀行增資,並威脅退出伊朗核協議和北美自由貿易區。有鑒於這一系列退出,美國棄UNESCO而去的根本原因也許並非它所謂的對該組織機制不滿,而在於美國文化中樹大根深的孤立主義。

雖然美國認為自己是全球頭號超級大國和自命的世界警察,但孤立主義在美國文化中根深蒂固。美國第一任總統喬治·華盛頓在他的告別演說中告誡不要“與任何外國訂立永久的同盟”,認為美國必須集中精力於美國的利益。

這種孤立主義傾向與中國、日本等東方國家在歷史上的做法不同,後者不僅在政治上,在貿易、文化、科技交流上也與外界完全隔絕。相反美國的孤立主義是主張與世界其他地區建立經濟關係。所以,這種孤立主義是絕對功利性的:為適當經濟利益與其他國家謹慎交往,同時儘可能少地承擔政治義務。

美國歷史的閃回證明了這個理論:它參加兩次世界大戰的決定是基於對成本與收益的精心算計。美國一直沒有宣布打算參加第一次世界大戰,直到一艘德國U型潛艇擊沉英國“盧西塔尼亞”號郵輪,造成1198人死亡,其中包括129名美國人。“齊默曼電報”的披露也促使美國參戰,這封電報提出如果墨西哥參戰並站在德國一方,它將重新得到從美國失去的國土。而在此之前,美國實際上是向英國和德國兩邊出售軍火,大發戰爭財。第二次世界大戰中,如果不是日本襲擊珍珠港造成重大損失,美國仍會置身衝突以外,僅為盟國提供有限的物質支持。

這次,退出UNESCO可以讓美國省下5.5億美元的拖欠會費,以及未來更多“無謂的”責任。同時,美國仍能通過保留觀察員國地位參與辯論和活動,對UNESCO施加影響。與UNESCO的責任保持一個巧妙的距離符合這個國家可以追溯到建國之初的觀念。

顯然,第二次世界戰後,美國對世界事務變得更加熱心。然而更多的國際性參與並不代表它已經從根本上轉向全球主義和多邊主義,相反卻顯示出它的孤立主義和單邊主義。在歐洲實施“馬歇爾計劃”和維護日本,更多是為了威懾共產主義的蘇聯,而並非擁抱全球化。朝鮮戰爭期間,美國組建一支軍隊對抗朝鮮民主主義人民共和國,這不是加強聯合國憲章所闡述的國際和平原則,而是利用聯合國的多邊合作機制實現其在遠東的戰略利益。

UNESCO的《組織法》闡明,“戰爭起源於人之思想,故務需於人之思想中築起保衛和平之屏障”。它來自美國詩人阿奇博爾德·麥克萊斯的詩句,突出了觀念對於激發人類行為的重要意義。

當承擔的義務與國家利益再次一致的時候,美國有可能重新加入UNESCO,就像它(1984年退出後)在2002年伊拉克戰爭前為表示投身國際合作時所做的那樣。不過,只要美國文化脫離不了孤立主義根基(今天還因為民粹主義而加劇),國際機構就必須提防美國的忠誠是靠不住的,並且要做出相應安排。美國駐聯合國大使尼基·黑利已經警告說“美國將用相同的視角繼續評估聯合國系統內的所有機構”。華盛頓目前還在檢討它的日內瓦聯合國人權委員會成員資格。

美國2011年停止向UNESCO繳納會費的時候,UNESCO總幹事伊琳娜·博科娃說,她將被迫關閉UNESCO在外地60個辦事處中的20個,這60個辦事處中有55個是在欠發達國家。佔UNESCO總預算49%的“常規項目”預算嚴重依賴美國的捐款。相對地,其他為UNESCO預算提供的捐款微不足道,這其中政府自願捐款佔24%,多方捐助者專項捐款佔13%,多邊機構佔8%,私人部門和聯合國系統共佔7%。在這一背景下,對UNESCO來說將來的關鍵問題是如何擴大其他資金來源的份額。

特朗普宣布美國退出巴黎協定後,前紐約市長、彭博新聞社創辦人邁克爾·布隆伯格提供了1500萬美元捐款來彌補損失。這筆錢將抵補美國在協調巴黎協定的聯合國機構——“聯合國氣候變化框架公約”的運營預算中的應繳份額。這為UNESCO提供了寶貴教訓,它應該考慮進一步努力吸引私人企業和非政府組織的捐贈,以彌補資金缺口。

國際機構還必須密切留意全球各地對多邊機構日益增加的不信任感,以及近來各國政府的功利情緒。以色列總理本雅明·內塔尼亞胡說以色列打算追隨美國退出UNESCO,稱UNESCO已經變成“荒唐的場所,因為它不是維護歷史,而是扭曲歷史”。與此同時,英國、日本和巴西等國家也出於不同理由未繳納2017年會費,巧的是,這些情況發生在去年英國退歐公投之後。一般認為,英國退歐正是由於英國公眾認為英國給歐盟作出的貢獻不成比例。