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  • 陳子楠 中國現代國際關係研究院海洋戰略研究所副研究員

俄烏衝突將北極理事會推到十字路口

2022-03-29
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近期俄烏衝突持續,西方國家對俄羅斯制裁不斷加碼,影響範圍逐步擴大。3月,這種溢出效應開始在北極地區顯現,直接導致北極治理機制停擺、經濟合作倒退和軍事安全風險抬升。當前,北極理事會機制已經走到關鍵的十字路口,但其作為北極治理核心架構的地位一時難以撼動。

由於俄羅斯與其他北極國家分道揚鑣,北極區域和次區域治理機制遭遇停擺危機。3月3日,美國、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典等北極七國發佈《關於俄羅斯入侵烏克蘭後北極理事會合作的聯合聲明》,指責俄羅斯破壞北極理事會的價值基礎,宣布暫停參加北極理事會及其附屬機構所有會議。緊接着,北極經濟理事會執委會特別會議投票贊成譴責俄羅斯,決定將年度大會由聖彼得堡轉至線上。

此系2014年克里米亞事件導致北極地區國防參謀長會議機制暫停後,北極主要治理機制再次陷入停擺狀態。在次區域合作層面,北歐部長理事會、波羅的海國家理事會先後暫停對俄合作。俄羅斯也不甘示弱,主動宣布退出“北方維度”和巴倫支海歐洲-北極理事會這兩大對歐北極合作平台。

此輪北極治理框架“解構潮”實際是西方國家要與俄羅斯以價值觀劃線,壓制俄羅斯在各領域國際組織的影響力,徹底給俄羅斯貼上國際社會“壞孩子”標籤的一系列舉措在北極地區的延伸表現。

北極地理位置特殊,北極國家此前一貫主張該地區的和平與合作不應受到世界其他地區衝突因素的影響。但是俄烏衝突實際上已經打破了這種“北極例外論”的現實基礎,必然將導致北極地緣政治格局的震蕩調整。與此同時,我們也應當看到北極理事會已存在近26年,逐步成為北極治理的主體機制。“打斷骨頭連着筋”,北極理事會本身不會解體,但在未來發展方向上或將出現一定調整。

北極理事會還沒有“散夥”。北極七國目前僅僅是暫停參加俄羅斯擔任輪值主席國期間所制定的各項議程,將原計劃在俄羅斯境內舉辦的線下會議轉至線上,並沒有直接宣布“散夥”了事。俄羅斯方面雖然對次區域合作機制的態度較為強硬,但在北極理事會問題上明顯採取維持合作和留有餘地的靈活立場,聲稱將堅持落實主席國任內既定議程。因此,雙方在維持北極理事會機制的問題上存在一定默契。

與2014年克里米亞事件時不同的是,彼時冰島是理事會輪值主席國,各項活動仍可在雷克雅未克照常開展,俄羅斯外長拉夫羅夫甚至出席北極理事會部長級會議。這實際上也為各方緩和分歧提供了良好場合。而現時正巧主席國一職由俄羅斯擔任,北極國家和觀察員國外長或大使級官員近期前往莫斯科參會的政治象徵意義過濃,與當前的國際氛圍不符。這種“巧合”不僅使得北極理事會沒有發揮“對話之地”的功能,反而成為了俄羅斯與西方國家“決裂”的標誌。

北極理事會也不能“散夥”。一方面是繞不開的機制障礙。北極理事會的綱領性文件《渥太華宣言》明確規定,俄羅斯是北極理事會八個成員國之一,北極理事會的決定由成員國協商一致決定。北極七國想要通過單方面搞個聲明或決議就將俄羅斯“踢出”理事會框架存在合法性的障礙。另一方面是分不開的治理難題。北冰洋半閉海的性質決定了一個沿岸國的環境和經濟問題很可能導致區域連鎖反應。隨着北極變暖加速,氣候變化、漁業管理、環境保護等問題的解決離不開沿岸國通力合作,關起門來搞治理是行不通的。北極理事會成立後確實在區域應急搜救、災害響應、科學研究等方面取得諸多成果。這種區域海洋治理責任的不可分割屬性直接決定離開了俄羅斯,現有治理機制的有效性將大打折扣。

在當前國際局勢之下,北極七國要達成中斷對俄合作的合意並不困難,但是要釐清新的前進方向,構建新的合作架構也並非易事,在北極治理機制問題上“另起爐灶”並不現實。美國北極事務協調員詹姆斯·德哈特近期提到的兩點值得關注,一個是要以必要方式繼續理事會重要工作,另一個是要藉此機會思考理事會發展方向。可以想見,這種“必要方式”最可能是指維持理事會負責專業技術問題的工作組層面接觸,而將部長級會議和北極高官會議安排線上召開,並很可能要排除俄羅斯官員的參與,直至2023年挪威接任輪值主席國再視情轉圜。

至於“發展方向”的思考和探討也肯定會限制在北極七國的範圍之內,很大程度上將體現美國主導下的區域治理設想,其對於俄羅斯以及理事會觀察員國的諸方面影響值得關注。