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美國結束南海「中立」立場

2020-08-20
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2020年7月7日,在南中國海,美國尼米茲級航空母艦從亨利·J·凱瑟爾級油料補給船獲取燃料。(圖片來源:路透社)

自從上台以來,美國總統唐納德·特朗普用破壞性和不可預測的方式顛覆了國際秩序。他草率地拋棄了伊朗核協議和與俄羅斯簽署的《開放天空條約》等重要軍控協議,這些是近年人們記憶中“美國獨行”式單邊主義的最明顯表現。

可以說,特朗普政府最具地緣政治影響的政策轉變,是在日益加劇的南海爭端問題上放棄了美國數十年來奉行的“中立”立場(有人說那原本就是裝的)。美國國務卿邁克·蓬佩奧最近就這一地區的海上糾紛發表的政策聲明,與美國明確拒絕中國在其鄰近海域的大部分海上主權其實沒有多大關係,因為那早已是老生常談了。

更重要的地方在於,美國事實上已經承認中國競爭對手的主權主張,尤其是菲律賓。這個決定具有重大的地緣政治影響。鑒於美國最近承諾,一旦南海發生衝突,美國將根據《1951年共同防禦條約》為馬尼拉提供支援,這種轉變就顯得尤為重要。

“不可能三角”

媒體對蓬佩奧最新政策聲明的報道大多集中在他明確拒絕中國在南海的大部分主權主張,並稱之為“非法”上。這些頭條新聞認為,這是美國外交政策的一個重大轉變。而事實上,轉變可以追溯到2014年,當時美國國務院發佈了《海洋界限》報告,這份詳細的政策文件 對中國“九段線”和“歷史性權利”主張的有效性提出了質疑。

2016年,海牙仲裁庭作出裁決,以不符合現行國際法為由駁回了中國的多個海洋權益主張。奧巴馬政府隨即強調,該裁決是最終裁決,並且具有約束力。特別是,巴拉克·奧巴馬總統還呼籲中國“作為《聯合國海洋法公約》簽字國,應當遵守該條約規定的義務。美國認為這對於維護建立在規則基礎之上的國際秩序是至關重要的”。

從上世紀70年代尼克松政府開始,美國就試圖在南海保持“不可能三角”,即在爭議中保持“中立”、尋求與中國進行戰略合作、保持對對立聲索國(即菲律賓)的同盟義務。但幾十年來的事實證明,這種立場越來越站不住腳。

最初採取這一立場的時候,美國就已經證明它放棄了對菲律賓的同盟義務。這為人們越來越懷疑美國的可靠性埋下了伏筆。上世紀70年代,美國國務卿亨利·基辛格就明確拒絕對菲律賓在南海的主張提供任何實質性支持,因為尼克松政府“看不到支持(菲律賓)對其他聲索方主張南沙群島主權的(任何)法律依據”。

上世紀90年代,中國佔領了菲律賓宣稱自己擁有主權的美濟礁,當時克林頓政府拒絕代表馬尼拉進行干預。至於奧巴馬政府,它排除了菲中雙方海軍在斯卡伯勒淺灘(黃岩島)對峙時進行軍事干預的可能。所以,歷屆美國政府都試圖通過實際放棄菲律賓,宣稱在南海爭端中保持“中立”,來維護與中國的牢固關係。

其結果是,越來越多的人懷疑美國作為盟友的可靠性,雖然對這個超級大國有好感的人比例很高。調查顯示,至少一半菲律賓人不確定自己國家與美國的聯盟是否“對菲律賓有好處”,相當多的人(47%)主張加強與俄羅斯和中國的關係。與此同時,越來越多的菲律賓人願意與中國加強經濟關係,這一比例從2015年的43%上升到了2017年的67%。

美國就像一個愛揮霍的浪蕩子,讓菲律賓人有好感,但卻不被當作可靠的盟友,也因此,菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特離開華盛頓,轉向北京,開始奉行“獨立的”外交政策。出於對美國不可靠的憤怒,就連曾經擔任駐華盛頓武官的菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納,也呼籲徹底重新審視菲美共同防禦條約(就算不是廢除的話)。杜特爾特的這位最高國防長官去年抱怨說:“它還與我們的安全有關嗎?也許沒關係了。”他認為是時候討論兩個盟國應該“維持它、加強它,還是(徹底)廢棄它”了。

結束中立

華盛頓已經注意到,菲律賓人對這個百年同盟的功效越來越擔心。與前任大不相同的是,特朗普政府採取了相反的行動,放棄了與中國的戰略接觸。更重要的是,它放棄了對海上爭端的所有中立偽裝,轉而加大對菲律賓的承諾。

雖然眾所周知菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特與西方關係緊張,但實際情況表明,兩個盟國之間的安全合作正在深化。菲律賓總統不僅與特朗普個人交好,而且近年來兩國軍事往來的質量和數量其實都有改善。

例如,特朗普政府實際上把“對外軍事資助”計劃中給菲律賓的援助翻了一番。兩個盟國去年有近300次聯合軍事活動,是美國印太司令部夥伴中最多的。華盛頓還大大增加了“自由航行行動”(在南海地區,美軍經常航行到被中方佔領地物的12海里以內)。

去年,美國國務卿邁克·蓬佩奧突然訪問馬尼拉,成為第一位澄清並重申《共同防禦條約》適用於南海爭端的美國高級外交官。雖然美國歷屆政府都含糊其辭地承諾說,當太平洋地區發生衝突的時候,美國會提供支持,但特朗普政府更進一步,明確表示“鑒於南海是太平洋的一部分,在南海對任何菲律賓軍隊、飛機或公用船隻的任何武裝攻擊,都將觸發雙方《共同防禦條約》第4條規定的共同防禦義務”。

僅僅幾個月之後,當一艘中國船隻與一艘菲律賓船隻在禮樂灘相撞後,美國駐菲律賓大使金成就表示,即使是“政府批准的民兵組織”發動的“任何武裝襲擊”,也有可能促使美國代表盟友出面進行軍事干預。對此,菲律賓國防部長洛倫扎納對筆者表示,他歡迎對菲美防務條約的指導方針進行修改,把來自南海武裝民兵的所謂“灰色地帶”威脅也納入其中。

這正是美國最新南海聲明的終極意義。就在美國作出更多保證,要協助菲律賓對付傳統的以及不對稱的“灰色地帶”威脅(包括海上民兵)時,它還開始在主權問題上站隊,支持其東南亞盟友。

在最新的南海政策聲明中,美國不僅拒絕了中國的主權主張,而且暗中肯定了菲律賓對美濟礁和仁愛礁(如果不是斯卡伯勒淺灘)的聲索,理由是這些有爭議地物處在“仲裁庭裁定的菲律賓專屬經濟區或大陸架”以及“菲律賓主權權利和管轄權”的範圍之內。

仁愛礁距離蘇比克和克拉克的戰略性海空軍基地僅100海里之遙,美軍在這兩個基地仍可輪流進駐。2012年海軍對峙事件後,中國對這片有爭議的淺灘行使了有效管轄權,但尚未收回並將其軍事化。如果北京選擇在該淺灘設置武器系統和大規模基礎設施,菲律賓有可能嘗試通過部署海軍和海岸警衛隊來抵抗。菲律賓高級官員明確表示,中國在該淺灘的任何填海造地或軍事化行動都是一條“紅線”,可能會招致菲律賓和美國的聯合武裝反應。

美國還支持菲律賓對其專屬經濟區和大陸架內寶貴油氣資源和漁業資源的權益主張,並對“北京騷擾菲律賓漁業和區內海上能源開發”及“中方採取任何單方行動開發這些資源”提出警告。儘管美國高層官員通常拒絕深究假設場景的細節,但如果中國,比如說,單方面驅逐駐紮在仁愛礁和其他南沙島礁的菲律賓軍隊(這些地方位於菲律賓專屬經濟區和大陸架),那麼蓬佩奧的最新聲明大大提高了美國進行武裝干預的可能性。

然而,美國增加對東南亞盟友的承諾,也增加了與中國對抗的風險,更切實破壞了它長期以來在南海爭端中的中立立場。毫無疑問,我們這個時代最重要的海洋爭端已經進入一個全新的、更加危險的階段。