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全球能就網絡空間規範達成一致么?

2017-08-15
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旨在為網絡空間國家行為設立規範的“從國際安全角度看信息通訊領域發展” 聯合國政府專家組(GGE)曾遭遇諸多波折,現在他們似乎再一次遇到了挫折。在政府專家組最近一次會議上,美國國務院官員米歇爾·馬爾科夫在闡明美國政府立場時表示,政府專家組的任務是探索在網絡空間應用國際法的潛在共識,包括武裝衝突法、國家責任和人道主義法,但“我得出了這樣一個令人遺憾的結論,那些不願承認這些國際法規則和原則適用性的國家相信,它們可以在網絡空間或通過網絡空間不受約束或限制地自由行動,以達成它們的政治目的”。馬爾科夫還說,“一些參與方不斷強調,針對國際法部分領域的探討,包括訴諸戰爭權、國際人道主義法以及國家責任法,與政府專家組就和平解決爭端和預防衝突所釋放的信息不符”,這種論斷是錯誤的二分法。

雖然馬爾科夫並未明確點名她所指的是哪些國家,但這些國家極有可能包括俄羅斯和中國。這兩個國家在國際法適用於網絡空間的問題上一直持懷疑態度,同時它們在聯合國大會上發起一項行為準則提案作為替代方案。中國還提出了一種概念,即網絡空間中的國家關係應基於對國家主權的強烈主張,排除國際法的其他因素,同時聯合國及其專門機構也應承擔更多角色。

然而,雖然這一外交進程遭遇阻礙,(可能由國家支持的)網絡攻擊的數量和強度卻在持續升級,近期的WannaCry和Petya勒索軟件攻擊就是一系列令人頭痛的網絡攻擊中的最新例證。要遏制這股趨勢,某種行為規範似乎必不可少。而這需要我們去探索如何成功制定並執行一套規範。

或許最重要的就是,無論我們多想通過外交程序“制定”一套規範,規範都傾向於通過社會行為而非華麗辭藻形成並複製。換句話說,若想讓一套規範得到有效支持,它需要被規則覆蓋的主體去廣泛執行。那麼我們如何獲取這種支持?個人和組織遵守社會規範的原因複雜難解,這些原因通常包括單純的成本收益分析,而這些分析又為正式的制裁機制所支撐。然而,遵守社會規範的原因還包括教化、社會化和習慣化,而這些都是在社群中灌輸和固化規範更為軟性的方式。對於達成這一目標必不可少的是,規範的目標群體認為該社群和規範擁有合法性。

這正是麻煩開始醞釀的所在。在政府專家組的主要成員中,似乎缺乏對於手段和目的基本互信。這種互信的缺乏不僅存在於影響網絡政策的具體議題,還存在於對地緣戰略圖景的根本立場上。作為前超級大國繼任者的俄羅斯就將北約和歐盟的擴員視為對其往昔勢力範圍的蠶食。中國則對於推動北京政權更迭已成為華盛頓半公開政策這一事實格外敏感,因此它特別關注美國在世界其他地方進行的干預行動。於美國來說,僅僅是俄羅斯和中國都不願承認由美國領導的、以規則為基礎的國際秩序理念這一事實,就足以令華盛頓將它們扔進政治垃圾桶。

存在於整體關係中的不信任感直接影響了各國對於網絡相關事務的看法。痛感自身對美國軍事實力的比較劣勢,中國和俄羅斯都視網絡工具為中和美國實力、增強自身競爭力的非對稱低成本手段。因此,中俄兩國將美國設立規範的努力視為遏制它們在最有可能取得效果的領域開展行動的企圖。此外,中俄兩國還視美國的這種努力為偽善的企圖,它們援引震網蠕蟲病毒(Stuxnet)對伊朗一處核設施發動攻擊、斯諾登的爆料以及近期“影子經紀人”爆出美國國家安全局的黑客工具等例子來證明,美國並不想遵守自身宣稱推動設立的規範。換句話說,規範需要抑制潛在能力,同時需要以令人信服的手段建立起一種所有人都在遵守規範的信任感。

當前的不信任感已經造成了一個惡性循環,在這個惡性循環里,建設性的方法都變得可疑:或者是當一方聲稱正在採取建設性方法時,它實際上隱藏了其真實意圖,或者是當新一波攻擊發生或又一輪信息被泄露時,這種懷疑得到了證實。而在一些國家內部,強硬的民族主義聲音似乎越來越能影響政府,而主張接觸政策的聲音越來越被邊緣化,這種事實令情況進一步惡化。我們還應謹記這一點:政府自身內部關於如何在網絡空間行動也存在分歧。美國政府既為匿名通信軟件提供資助,同時又試圖破解。中國政府一方面試圖推動其國家信息通訊技術領軍企業在全球的成功,一方面又在其自認為的網絡領土邊界設立越來越高的防火牆。如果國家無法在本國網絡事務上採取一以貫之的立場,那麼諸如聯合國政府專家組(GGE)等試圖為全面協議奠定基礎的機構又有多大成功幾率呢??

隨着政府專家組的工作陷入停滯,在這一領域的倡議將很可能轉向更為碎片化、雙邊或地區性的倡議上去。自從中國與美國達成反對商業網絡間諜活動協議後,中國又與英國、德國和加拿大簽署了類似協議。2015年的G20峰會也達成了類似共識。同樣,私營領域或許也可以發揮重要作用。微軟和華為共同發佈了安全科技產品消費者指導手冊,兩家企業都對兩國政府加劇的監管和貿易保護主義心存憂慮。目前,這些倡議都還處於初期階段,缺乏執行機制(雖然我們也可以很不厚道地說大部分國際法也同樣缺乏執行機制),而經濟間諜活動又與事關國家安全的事務不盡相同。因此,當下很可能發生的情況就是,事情在有起色之前將變得更糟,尤其是當越來越多的參與者擁有了參與網絡攻擊的能力時。話雖如此,我們同時應當銘記的是,雖然引發了如此巨大的喧囂,網絡問題曾經並依然只是一個麻煩事兒,而非生死攸關的威脅。我們不應將網絡衝突風險與大國間爆發武裝衝突的可能性割裂開來。雖然網絡活動的確加劇了令擦槍走火的衝突進一步升級的風險,但目前我們還未看到在大國間存在過多的好戰意識。