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南海前方波濤暗涌?

2017-07-17
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中國的“哈爾濱號”導彈驅逐艦在5月份與東盟海上長期盟友俄羅斯進行聯合軍演中進行展示。現在中國也歡迎南海的其他東盟國家進行類似的軍演。圖片:南華早報。

過去12個月中,南海海域一直風平浪靜,至少與始於本世紀第一個十年後期時斷時續的風暴相比是這樣的。最近,南海不但沒有爆發重大事件或危機,甚至還出現了一兩個國家間合作這種還算不錯的消息。

然而,長期觀察這個亞洲最棘手爭端之一的人們都明白,緊張局勢大多具有周期性;他們同時懂得,鑒於驅動衝突的關鍵因素並未改變,加上各方也缺乏緩和矛盾、協商公平解決方案的共同政治意願,平靜期過後將必然是狂風暴雨。

在海牙常設仲裁法院宣布了具有歷史意義的裁決一年後,回顧造成這段少有平靜期的原因,並探討局勢是否真的發生了變化以及這段平靜期能否持續,會令我們獲益匪淺。

對於從2016年年中延續至今的這段緊張緩和期,至少存在四種可能的解釋。

首先也是最重要的,是菲律賓和中國關係的改善。自海牙常設仲裁法院於2016年7月12日宣判以來——該法院的裁決壓倒性地支持菲律賓的主張——菲律賓新當選總統羅德里戈·杜特爾特就將法院裁決扔置一旁,轉而做了中國和其他主權主張國一直希望菲律賓所做的:與北京就南海問題展開雙邊磋商(作為2017年東盟輪值主席國的菲律賓,做到了令東盟邊緣化),並探索令人垂涎的(雖然很難實現)共同開發前景。共同開發是中國自最高領導人鄧小平時代以來一以貫之的準則。

作為在南海問題上遵循中國遊戲規則的回饋,北京給予了杜特爾特大量溢美之詞,並承諾向菲律賓落後的基礎設施投資數十億美元。此外,中國不僅沒有像很多人期待的那樣在黃岩島啟動填海活動,甚至還取消了對黃岩島長達四年的封鎖令,這項封鎖令禁止菲律賓漁民在該地區捕魚(海牙常設仲裁法院裁定菲律賓漁民有權在該地區作業)。

杜特爾特在處理南海爭端方式上的轉變,令中菲關係回升至本世紀第一個十年中期以來的最佳狀態,當時的菲律賓總統格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約與胡錦濤宣布,雙方關係進入“黃金時代”,蓬勃發展、利潤豐厚的經貿協同作用將令雙方的海洋爭端降為可以忽略不計的小摩擦。這發生在中國投資項目受腐敗指控拖累崩盤之前,也是在菲律賓宣布中越聯合海洋測繪項目違反憲法、從而導致項目流產之前。

第二個導致緊張局勢暫緩的原因是奧巴馬政府後期及特朗普政府前期美國在南海的不作為。奧巴馬政府在南海最後一次大規模行動是2016年10月美國海軍的航行自由行動。唐納德·特朗普去年11月當選美國總統後,新一任政府在中國政策上似乎舉棋不定。事實上,美中關係的鐘擺已經擺到了最極端。最開始,東南亞國家擔心,特朗普會對中國在貿易、台灣和南海問題上採取強硬立場,隨之而來的緊張局勢會外溢到該地區。在美國國務卿雷克斯·蒂勒森的任職聽證會上,蒂勒森甚至暗示,美國或許會試圖阻止中國進入其在南沙群島建造的人工島。但特朗普和習近平在海湖莊園會晤中萌發了兄弟情誼後,鐘擺擺到了另一極,這令東南亞國家又開始懷疑,為了回報北京對朝鮮施加更大壓力,特朗普會在南海問題上對中國的做法不聞不問。據報道,白宮拒絕批准太平洋司令部要求再次開展航行自由行動的申請。

第三個原因是中國發起的經貿“魅力攻勢”,其核心是習近平主導的“一帶一路”倡議。東南亞各國被允許在倡議初期階段加入從而獲得優勢,同時中國承諾各國可以分享這一泛大陸經濟連通計劃帶來的巨大財富,當然前提是它們不會挑戰中國擴張性的海洋主權主張。

第四個對緊張態勢有所緩和的可能解釋是北京目前在朝鮮危機上已經疲於應付,因此不願在秋天召開極其關鍵的十九大之前,在南海問題上再次面臨危機。

南海問題緊張局面消退的一個表現就是東盟與中國於2017年5月就南海各方行為準則(CoC)框架草案達成了共識,該行為準則無異於20年來衝突管控進程的聖杯。

然而,過去12個月中,南海問題真的發生變化了么?真的如一些觀察人士信心滿滿宣稱的那樣,中國在南海問題上“贏了”么?

兩個問題的答案都是否定的。

通過經濟誘餌和幾近赤裸裸的威脅,中國成功令南海問題其他相關國弱化了海牙常設仲裁法院的裁決,這毫無疑問是中國取得的一個重要勝利。但是,這項裁決現在已經成為了海事判例法的一部分,東南亞律師們已經徹底深入研究了裁決內容,並得出結論,即該裁決進一步強化了東南亞各國的司法主張。現在他們在必要時可以隨時援引並利用這一裁決。

對南海各個地物和海區提出主權主張的各國也無一改變立場或基本主張。杜特爾特在南海問題上或許言辭不定——從刺耳的民族主義到面對一個日益強大中國的宿命論,但是菲律賓國家安全部門決意維護該國在“西菲律賓海”的主權主張,同時在有限的資源條件下保持警惕。雖然杜特爾特承諾“脫離”美國,轉而尋求與中國和俄羅斯建立聯盟級關係,但美國依然是菲律賓不可或缺的安全夥伴,正如美國在棉蘭老島馬拉維幫助圍剿伊斯蘭極端分子證明的那樣。

如果中國已經真正“贏得”了南海,難道東南亞各國不應對“九段線”表現出順從么?然而,馬來西亞最近剛剛宣布拒絕承認“九段線”,稱其違反國際法。印度尼西亞也於近期在納土納島附近舉行了一系列高規格的軍事演習,意在強調其拒絕承認中國對該地區的主權主張。當然還有越南,該國剛剛在“九段線”以內水域啟動了石油開採作業,這令北京非常惱火。

同時,中國也並未改變立場。它並沒有像一些觀察人士天真期待的那樣試圖令自身主張慢慢符合法院裁決。北京繼續將爭端軍事化,其在人造島礁上的設施也開始投入使用,距離我們看到人民解放軍在渚碧礁、美濟礁和永暑礁部署常規軍艦和戰鬥機也僅僅是時間問題了。畢竟,如果不使用這些設施,又何必花費數十億美元建造它們呢?

美國在南海的利益和政策也並未改變。美國一直堅持航行自由和飛行自由的重要性,堅持反對將南海爭端軍事化以及過度的海洋主權主張。美國也持續向東南亞各國在能力建設上提供支持。今年5月和6月,美國在南海重新實施了航行自由行動,第一次在美濟礁,第二次在西沙群島的中建島。這兩次航行自由行動,加上重開對台軍售以及美國對中國不願盡全力阻止朝鮮核武野心的批評,都顯示出鐘擺已經開始進一步朝遠離海湖莊園的一極擺動。美中蜜月期(如果真實存在的話)徹底結束了。

以上這些都顯示出,民族主義、資源競爭和地緣政治等南海爭端的核心驅動因素依然存在,眼下的相對平靜期或早或晚都將註定走向終結。

南海各方行為準則能否令局勢有所轉圜?答案當然是否定的。框架草案語焉不詳,它很可能僅僅是通向未知終點漫長旅途中難以令人振奮的加煤站。暫時的平靜固然美好,但前方等待我們的很可能是狂風巨浪。