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  • 李岩 中國現代國際關係研究院美國研究所副所長
  • 賈春陽 中國現代國際關係研究院美國所副研究員
  • 李崢 中國現代國際關係研究院美國所助理研究員

特朗普「強軍」計劃評估

2017-04-18

3月16日,特朗普公布2018財年預算案綱要,推出“有史以來增長最多”的國防開支。特朗普的“強軍”計劃初現端倪,該計劃既是特朗普兌現競選承諾“重建美軍實力”,也反映了特朗普的外交安全理念。

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首先,“強軍”計劃全面改變奧巴馬政府建軍方向,由“減量增質”轉向全面擴軍和增加軍費。奧巴馬時期美軍數量不斷壓縮,軍費方面則啟動“自動減赤”。特朗普首先全面擴軍,提出將陸軍由49萬擴至54萬,海軍艦艇由當前270餘艘增至350艘,空軍戰機由1100架增至1200架以上,海軍陸戰隊規模也大幅擴充。軍費方面,依照2017財年國防預算修正報告,特朗普2017財年新增軍費300億美元。2018財年預算案綱要則為國防部增加520億美元經費,增幅達8.9%,國防部經費總額達到6390億美元。此外,還有新增20億美元國防開支包含在其他部門預算中。

其次,“強軍”計劃既針對現實威脅,又着眼長遠的大國對抗。特朗普將“極端伊斯蘭恐怖主義”視為美國面臨的首要安全威脅,將打敗恐怖主義作為當務之急。2017財年新增51億美元海外應急行動預算,主要用於加速打擊“伊斯蘭國”、支持美軍在阿富汗的行動等。2018財年預算案綱要則強調增加軍費旨在為加速打敗“伊斯蘭國”、重建美軍提供所需資源。同時,2017財年新增249億美元基礎預算主要用於提升美軍戰備態勢、增購重型裝備,如F-35戰機、F/A-18戰機、“伯克”級驅逐艦等。2018財年預算案綱要明確強調要重建美軍戰備態勢、確保世界最強大軍力,並着眼未來挑戰。其中,國防部基礎預算增至5740億美元,比2017財年增加約10%。此外,綱要還大幅增加網絡安全和核能力投入。這表明,“強軍”計劃也是一份着眼長遠的規劃,旨在重振美軍實力,應對可能的大國衝突。

第三,提升軍事在美國對外戰略中的作用。競選期間,特朗普多次強調“外交政策沒有靈丹妙藥,需要以強大實力為後盾,一切、一切都始於強大軍力”,“美國必須維持世界最強大軍力”。就職後,特朗普政府推出六大優先議題,其中包括“以實力求和平”的外交政策和重建美軍實力。2018財年預算案綱要在大幅增加軍費的同時,大幅削減12個內閣部門預算(其中國務院削減29%),取消對19個獨立機構的資助。白宮預算與管理辦公室主任穆瓦尼稱,該預算案是一份“硬實力預算”。這些都表明,特朗普將大幅提升軍事在美國對外戰略中的作用,其對外戰略恐將更具進攻性和冒險性。

“強軍”計劃無疑將對美軍實力和海外行動產生深遠影響。一方面,軍隊規模大幅擴充和軍費大幅增加意味着美軍將一改多年來的“壓縮”態勢,轉向新的擴張周期,這必然帶來美軍總體實力的提升,美軍士氣和戰備態勢也將獲得新的提升。另一方面,軍隊規模擴大和經費增加,也意味着美軍未來在海外部署和行動方面擁有更多的選擇和資源,其海外行動將更加“得心應手”。

然而,“強軍”計劃也面臨著不少制約因素。一是財政瓶頸。特朗普新增軍費主要來自非防務部門的預算,其政府總體預算同比仍然有所減少,表明財政赤字和國債上限的壓力巨大。加上特朗普承諾大幅減稅、大興基建,未來能在軍費方面投入多大,持續性如何,這些都存在較大不確定性。二是國會與特朗普有分歧。參議院軍委會主席麥凱恩等共和黨強硬派認為特朗普的方案仍顯“雄心不足”,民主黨和共和黨溫和派則反對大幅削減非軍事開支。預算案在參議院需60票才能通過,特朗普不作讓步的話肯定會困難重重。三是“強軍”計劃與奧巴馬“減量增質”建軍思路迥異,必然需要對軍事規劃、機構和人員配置、研發計劃等進行大幅調整,這非短期能夠完成。

對中美關係而言,特朗普大力“強軍”特別是提升軍事在對外戰略中的作用,可能意味着美國未來在南海、朝核等問題上更加強硬,也更可能採取冒險行動。這不僅會刺激地區敏感局勢,也會增加中美髮生軍備競賽甚至軍事對抗的風險。奧巴馬任內推動的“亞太再平衡”戰略,被廣泛認為缺乏實質性投入,特朗普增加軍費、擴充海軍規模等舉措,可能使得美國在亞太地區的投入出現實質增加。因此,特朗普的“強軍”計劃也將給亞太地區形勢帶來新的變數。