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誰將為南海可能再次出現的撞機事件買單?

2016-05-24

美國國防部5月18日發表聲明對中國進行指責,稱美國偵察機此前在南海“國際空域”執行“例行巡航”,中國方面對其進行了“不安全”攔截。中國國防部對此回應稱,美國媒體報道的中國軍機在南海上空攔截美國偵察機可能涉及到美軍用飛機對中國的抵近偵察。

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2001年4月1日,美國EP-3偵察機在中國海南島附近海域上空偵查,中國海軍航空兵派出2架殲-8II戰鬥機進行監視和攔截,其中一架僚機在中國海南島東南70海里(110公里)的中國專屬經濟區上空與美軍飛機發生碰撞,中國戰鬥機墜毀,飛行員王偉犧牲。
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美國EP-3偵察機

這一事件使作者立刻想起2001年4月同樣在南海發生的中美撞機事件,那起事件最終導致一名中國飛行員犧牲以及中美外交關係的惡化。美國增兵亞太以及頻繁開展“航行自由計劃”行動導致的南海軍事化,進一步增加了再次發生中美軍機相撞事件的可能性。再一次發生惡性事件的危險性引發了作者的疑問,那就是現行國際法能否為相關當事方的行動提供行為準則?如果不能的話,中美是否有必要簽署一項海上防意外事件協議以管控這些危險相遇?

考慮到1982年《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)作為調整海洋用途的海洋憲章重要性,可以首先分析《公約》所能發揮的作用。根據1982年《聯合國海洋法公約》,世界海洋被劃分為具有不同法律地位和適用不同法律制度的管轄區域,這些法律制度合理規定了沿海國和使用國之間的權利與義務,可以作為判斷不同區域內相關行動合法性的標準。因此,要想判斷美軍的偵察行為是否合法,確定軍機相遇事件的地點起着至關重要的作用。

美方經常宣稱攔截事件發生在南海上空的國際空域。事實上,“國際空域”這一術語並未出現在1982年《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)之中。基於美國公開發表的官方聲明以及美海軍指揮官行動手冊所代表的美國立場,美方將領空以外的空域,其中主要包括專屬經濟區以及公海上空的空域,稱為所謂的“國際空域”。這是一種典型的與國際社會認識不一致的美國看法。按着國際社會通行的看法,對於每一具體海域及其上空是根據《公約》和一般國際法賦予的具體名稱來命名的,比如用領海、專屬經濟區以及公海等名稱,但不會用美國發明創造的“國際海域”或“國際空域”。

雖然美國沒有加入《公約》,並習慣性地選擇某些對其有利的條款作為習慣法的規定,但這不妨礙國際公認的構成國際習慣的《公約》條款對美國的適用。但是,上述與國際社會不一致的美國看法極易導致很多嚴重的法律適用衝突,特別是針對專屬經濟區及其上空法律地位的不同理解。基於國際社會根據《公約》達成的共識,專屬經濟區是由專門制度調整的自成一類的區域,沿海國和海域使用國在該區域內擁有相對平衡的權利和義務。但是,美國作為非《公約》當事國,堅持認為專屬經濟區內有關航行和飛越的自由與公海上的航行和飛越自由無論在質和量上都是相同的。因此,美國與國際社會對於《公約》的不同理解當然會導致海上行動對峙的出現。

另一個或許能夠規範美國偵察活動的是國際法中關於軍用飛機不期相遇的規則,很多源自於中美同為當事國的1944年《國際民用航空公約》(《芝加哥公約》),該公約專門有一個名為“空中規則” 的附件2,對如何處理攔截民用航空器問題推薦了相關標準和最佳做法。但是它不適用於包括軍機在內的國家航空器。

或許也可以援引2014年《中美關於海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》作為一個調整規範,儘管該諒解備忘錄並沒有法律拘束力。但是,這也存在一個關於究竟誰有資格作為法官來判斷上述相遇行動的合法性的問題。任何人都不充當對自己行為進行評判的法官。五角大樓“表揚”中國飛行員在過去幾年中以“安全和專業的方式飛行”,其實美國或許應該花費更多的時間來審查美國飛行員自己在南海、波羅的海以及世界上任何一個海域是否以安全和專業的方式飛行。

最後,如果上述國際文件都不能發揮作用,中美之間簽署一項防止海上意外事件的協議是否可行呢?作者對此選項並不樂觀。海上防意外事件協議的最佳範例應當使1972年《美蘇關於公海防意外事件的協議》。但是,這項1972年協議並沒有防止1988年黑海撞船事件的發生,在那次事件中蘇聯用軍艦將未經允許非法進入其領海的美國軍艦撞了出去。即使在最近的四月份,美國國防部長還在抱怨俄羅斯飛機在波羅的海對美軍飛機的攔截不安全和不專業。

那麼中美雙方如何才能防止類似事件發生呢?作者認為,最好的辦法是找到問題的根源並從根源入手。非常清楚的是,無論在南海、波羅的海或其它外國專屬經濟區發生的軍機相遇事件,都是美國不遠萬里飛行到別國家門口的專屬經濟區進行抵近偵察造成的,而這就是問題的根源。因此,最好的解決方法就是美國停止類似的抵近偵察行為。前車之鑒,後事之師。美國是時候審視自己的行為以免重蹈覆轍了。國際社會也是時候做出一個選擇,即是維護在美國版國際法基礎上建立的美國主導的霸權海洋秩序,還是遵從《聯合國海洋法》框架下由國際社會共同制定的國際海洋秩序?