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  • 韓立群 中國現代國際關係研究院研究員

如何看拜登的印太經濟框架

2021-12-23

今年10月下旬,美國總統拜登在參加東亞峰會時提出要構建一個印太經濟合作框架,圍繞貿易便利化、產業鏈韌性、清潔能源、勞工標準等領域展開合作。隨後,美國商務部長雷蒙多和貿易談判代表戴琪在11月中下旬對東亞地區進行穿梭訪問,與地區國家就此問題進行溝通,雷蒙多宣布美國最早將於2022年初啟動更加正式的談判程序。這一設想在地區國家中引發了各種猜測,但我們目前仍然缺少關於該構想的具體細節,尚不知該框架的目標、內容和運作方式。

自美國前總統特朗普宣布退出TPP以來,美國已經實質性缺席地區經濟合作很久了。其間美方提出或推動的一些合作,都遠不能與TPP那樣的宏觀設想相比,對地區經濟合作的貢獻很低,甚至帶來了很多負面影響。奧巴馬時期,美國在亞太地區推動TPP,在美歐之間推動TTIP,這些曾在全球掀起巨大波瀾,對地區經濟合作的模式和前景產生了明顯影響,客觀來說有一定積極意義。拜登是奧巴馬時期的副總統,是TPP的直接參与者,他自己上台後提出構建印太經濟框架,很容易讓人聯想到美國當年的系列舉措。但仔細分析起來,所謂印太經濟框架所受限制頗多,可能無法產生TPP那樣的影響。

從拜登上台後的執政脈絡看,他提此倡議的主要目的是解決政治問題,而不是真的為了促進地區經濟合作,這就從根本上限制了印太經濟框架的發展前景。拜登上台以來,在外交上採取了不少行動,主線是復原、回歸,即恢復美國與盟友的關係,特別是與歐洲、亞太盟友的關係,回歸多邊機制,重塑美國的國際形象。在亞太地區,拜登提升印太四邊對話,組建AUKUS,增加在菲律賓和韓國的駐軍等等,這些政策總體上以政治和安全為主,經濟合作相對薄弱。這令美國的地區盟友頗為不滿,認為美國在經濟上的支持不夠,缺少實質性舉措。美國國內也有類似擔心,認為單純採取軍事與安全政策,還不能限制中國影響力的擴大,外交政策必須兩條腿走路,既要搞安全,也要搞經濟。為此,拜登必須補上經濟這個薄弱環節,提高政策的平衡性。印太經濟框架等設想就是在這樣的背景下提出的。

回想上世紀90年代以來美國參與亞太經濟合作的歷程,從APEC到TPP的發展有一個非常清晰的脈絡,就是要真正建立一個亞太自貿區(FTAAP),美國要在其中扮演主導角色,地區國家都可以參與,中國、日本、東盟等都為這個目標的實現積極努力。這個時期的地區經濟合作非常熱鬧,東盟、10+1、10+3、東亞峰會,中日韓自貿區等等風生水起,之後還啟動了RCEP談判,這些行動的最終目標都是要實現一個真正跨地區的自貿機制,促進地區貿易和投資便利化,促進人員和資本往來,實現地區經濟更為緊密的聯繫。但自從特朗普退出TPP並提出印太概念後,美國似乎就與傳統的亞太經濟合作軌道脫離了。這次拜登提出印太經濟框架,顯然也不是要回到原來的軌道上去。

首先是出發點不一樣,印太經濟框架服務政治和安全的色彩過於濃厚,其目的不是拉平差異、增進聯繫,而是將地區經濟分割成不同的板塊,搞小圈子,實現其所謂的脫鉤。其次是層次不一樣,如果說奧巴馬時期的TPP要在規則、標準上規制中國,那也是在一個比較高的層次上做工作,有理想主義的成分,有建設性意義。而特朗普的印太合作構想從提出,就是在一個比較低的層次上開展活動,是消極和非建設性的。拜登接受特朗普的印太概念,主要看中的是它的安全意義,而非經濟意義,這就從根本上決定了印太經濟框架沒有遠大目標,只能是走一步看一步,地區國家參加這樣的倡議,其積極作用值得懷疑。再次,亞太經濟合作並沒有因為美國的退出而停滯,相反還在繼續向前開進。CPTPP已經生效接近三年,中國今年提出加入申請;RCEP成功完成談判,2022年即將生效;中國-東盟自貿區升級版2019年10月生效,如今正在邁向3.0版。如果奧巴馬時期提出加入TPP,還有與東亞自貿區合作相競爭的意味,那麼今天拜登的倡議就完全變成了你搞你的、我搞我的。

基於此,印太經濟框架只能是美國印太安全戰略的一個配角。除非美國提出真正旨在推動地區經濟合作的積極倡議,否則它很可能在相當長的一個時期內難以回到地區經濟合作的軌道上來。現在的美國雖然在安全上存在感很強,但照此下去,在經濟合作上它將越來越變成一個旁觀者、跟隨者甚至是破壞者。