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特朗普、關稅和教科書式保護主義

2018-03-22
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在他的“讓美國再次偉大”七點經濟計劃中,總統候選人唐納德·特朗普承諾,“如果中國不停止包括盜竊美國商業秘密在內的非法活動,就將利用總統的一切合法權力來解決貿易爭端”。為此,他列出了一個相當詳盡的法定的非常規貿易政策執行工具名單,即1962年《貿易法》第232條、1974年《貿易法》第201條和第301條,憑藉這些工具他可以對中國實加懲罰性制裁。

2018年3月8日,特朗普總統把語言變成了行動。他根據1962年《貿易法》第232條頒佈關稅文告,宣布限制進口鋼鐵進入美國,以反擊在他看來危害美國國家安全的貿易行為。“232條款”措施是以美國國家安全受到危害為理由來限制進口的一種高度非常規、有爭議的措施。更糟的是,對包括中國在內的外國貿易夥伴採取這一措施,可能只是逐漸炎熱的季節里爆發的致命貿易戰火中射出的第一批子彈。最壞的事情還在後頭。

根據文告,從2018年3月23日起,將對美國進口的一系列“鋼鐵產品”徵收25%的關稅。這一措施的核心目的是“幫助美國國內鋼鐵業恢復閑置設備的運行,讓關閉的鋼廠恢復生產,通過僱用新鋼鐵工人保護必要的技術,增加鋼產量。這些措施將減少美國對外國鋼鐵生產商的依賴,確保國內生產商能夠繼續為關鍵產業和國防提供全部鋼材”。估計,美國國內鋼鐵業要想實現長久的經濟存活,產能利用率需恢復到80%。而目前鋼鐵業整體產能利用率在72%到74%。

25%的關稅是對所有國家徵收,無論是敵是友。目前只有加拿大和墨西哥是例外,美國將與這兩個國家繼續舉行談判,尋找雖然不立即徵收關稅但要限制它們對美國出口鋼鐵的辦法。2017年,加拿大和墨西哥是美國第一大和第四大鋼鐵產品出口國,共佔美國當年鋼鐵進口的1/4。

作為對與美國有“安全關係”的盟友和合作夥伴的小安慰,特朗普政府表示願與它們“協商替代辦法”,來解決它們的鋼鐵出口帶給美國國家安全的威脅性損害。在前十大鋼鐵出口國中,有五個是美國的條約盟友,目前在這些國家中,澳大利亞最有希望與美國政府合作,獲得“232條款”關稅的豁免。之所以如此,是因為澳大利亞是為數不多讓美國享有貿易順差的貿易夥伴,而在特朗普政府眼中這是一個必不可少的衡量標準。

顯然對特朗普政府來說,國內鋼鐵業的經濟福利是與美國的國家安全密切相關的。

“232條款”措施中存在一些關鍵要點,其中沒有一個是動聽或讓人為之一振的。

首先,在特朗普當選後湧現出的各種見解中,有一種觀點認為,全國媒體喜歡按照字面而不是嚴肅認真地對待特朗普古怪的競選言論,而他的支持者恰恰相反。上任15個月來,特朗普已經表明他的表態既要從字面上看,同時也必須予以認真對待。從退出巴黎氣候協議,到伊朗核協議,再到拒絕跨太平洋夥伴關係協議(TPP),在他兌現一系列離經叛道的競選承諾中,“232條款”鋼鐵關稅只不過是最新的一項。

其次,與政府關於鋼鐵進口可能危害國家安全的看法相反,徵收關稅的目的其實只是為了保護國內產業,使之恢復經濟活力。國防部的鋼鐵需求並不大,而美國國內鋼產量(並非就業和利潤空間)在過去20年一直非常穩定。關稅措施是教科書式保護主義的典型案例,是戴着“國家安全”面具來扶植攸關政治的“夕陽”產業。

第三,“倚仗保護主義”一直是“232條款”鋼鐵措施的總設計師、美國商務部長威爾伯·羅斯反覆試用的運作模式。本世紀初期,羅斯就曾經準確下注,利用小布殊總統對鋼鐵的短暫保護(從2002年持續到2003年後期),收購失去競爭力的鋼廠,然後在強大的產業工會配合下扭轉局面,獲得了不匪的利潤。如今政府再次為美國鋼鐵業重新築底,為它提供喘息的空間。

第四,在接下來的時間裡,25%的關稅幾乎肯定還要提高。關稅水平最初是按照對全球的反算來設計的,為的是確保國內鋼鐵業的產能利用率(按照2017年的需求加出口)達到80%。由於豁免了占出口1/4的加拿大和墨西哥的關稅,對其他國家的關稅就必須進一步提高,以便壓縮其他國家的份額,使之契合減少進口的計劃(確保80%的國內產能利用率)。不用說,這種事實上的“管制貿易”目標,正如此次加征關稅,在WTO的全球貿易體系內是沒有容身之地的。

第五,全球貿易法包括國家安全例外條款(《關貿總協定》第21條安全例外條款),允許一國在戰爭或國際關係出現緊急狀況的時候不履行國際貿易義務,包括實施關稅約束。然而,在國際關係未出現緊急狀況時期,如果外國貿易夥伴發起法律挑戰,聲稱其合法貿易收益預期因為美國的行為而失效或受損,那麼爭端解決小組很可能不會支持美國的主張。一旦25%的關稅措施在WTO爭端解決機制受到挑戰——的確會這樣,那麼美國政府若要在辯護當中引用國家安全例外條款,就是非常值得觀察的事情了。在這方面還沒有判例,雖然WTO眼下正在審理涉及卡塔爾和阿聯酋的與國家安全例外相關的案件。

最後,關稅措施的實際關鍵性目標——中國,它並不在對美鋼鐵出口前十國之列。2017年,進口到美國市場的鋼鐵產品總計近300億美元,其中中國的出口額還不到10億美元。中國的十大鋼鐵產品出口市場(除沙特以外)全在東亞、南亞或東亞南。到時候25%的關稅固然懲罰了中國,但它對其他鋼鐵出口國造成的損失更大,這其中包括五個美國的條約盟國。情願無視既有觀點,並加征高度非常規、有爭議的關稅,這些預兆着措施上的不祥,估計這類措施會在針對中國知識產權行為的“301條款”調查結束後出台。對中國的懲罰力度將會加大(雖然難以得到WTO認同),而且這種做法在華盛頓獲得了極其廣泛的共識。

美國和中國的貿易之槍已經子彈上膛,而且第一批子彈已經射出。2018年的春/夏將是上世紀80年代不光彩的美日貿易戰之後美中經濟與貿易衝突最灼人的月份。此次貿易戰的一大諷刺之處在於,它是被美方一小撮人物煽動起來的,他們的成長經歷由上世紀80年代傷痕纍纍的貿易戰所塑造,這些人仍然困在歷史的囚牢中。