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美國國家安全保護主義讓全球經濟更不安全

2018-03-05
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美國商務部(圖片來源:肯隆德)

在上月發表的報告中,美國商務部得出的結論是,鋼鐵和鋁進口“威脅美國的國家安全”,同時它向總統提出了一系列補救措施建議。這些報告使根據1962年《貿易擴展法》第232條進行的兩項調查達到了高潮。這是一項很少用到的法律,它授權總統採取貿易限制手段,對被認為威脅國家安全的事件作出回應。

對鋼鐵,商務部的報告建議實行中等級到高等級的限制性配額,關稅幅度為24%至53%;對鋁,報告也建議實行中等級到高等級的限制性配額,關稅幅度為7.7%到23.6%。但這些想像中的限制性“療法”將證明比疾病本身更糟。

根據商務部的報告,貿易限制將促使美國的生產商新建並使用更多國內產能,從而在對國防至關重要的材料方面減少美國對外國(可能是敵對國家)的供應依賴。奇怪的是,報告並未提及對鋼鐵和鋁的限制給美國生產商帶來的不利影響,而美國生產商需要購買這些最基本的生產資料,來生產被認為對國防至關重要的材料。貿易限制將削弱這些美國生產商,使它們面臨外國競爭對手的競爭,這些外國競爭對手因為生產成本較低,可以為美國市場提供更低的價格。

當然,問題不只是這些。美國任何限制進口的決定如果是基於這樣一種觀點,即大量來自不同國家的廉價原材料會威脅國家的安全,那麼這將大大降低門檻,招致WTO其他所有成員國以國家安全為由保護受寵的行業。

根據可以追溯到1947年關貿總協定建立時的WTO規則,成員國政府可以為保護國家安全而提高貿易壁壘,而且它們沒有義務證明這樣做的理由符合某些公認的國家安全或國家安全威脅定義。雖然關貿總協定的初始締約方充分認識到貿易開放對經濟增長目標和彼此表達善意的重要,但它們也同意,關注公民安全和保護本國公民是政府的首要義務。因此,關貿總協定第21條(即國家安全例外)被寫入協議,而且人們期望如果沒有最具說服力的理由,這一條永遠不會被引用。到目前為止這些期望都實現了。

如果特朗普總統偏離常態,根據第232條對進口鋼鐵或鋁實行限制,那麼,倘若其他成員質疑美國違反WTO規則,可以假定,美國就會使用第21條所規定的特權。而多數國際貿易法學者認為,WTO爭端解決機構幾乎不可能判定美國政府認定的其國家安全受到威脅或損害的理由應當受到指責。當事實不清,或義務界定不明時,爭端解決機構是好說話的,但在國家安全這種需要主觀的風險評估和對模糊的灰色地帶進行細緻甄別的問題上,最大的尊重會佔據上風。

受這些措施不利影響的貿易夥伴有可以援引關貿總協定第23條,聲稱它們根據協議應得的利益已經“無效或受損”,但這一方法過程漫長,結果不確定,這就有可能促使成員國以自己國家的安全為由阻止某些進口。北京當然會認為,它對外國半導體和其他技術的依賴是中國國家安全面臨的威脅。特朗普對鋼鐵或鋁的限制,有可能授權中國政府以保護國家安全為由大規模地騷擾、強迫技術轉讓、歧視外國公司。反過來,這又可能破壞美國對中國技術和知識產權政策發起“301調查”可能孵化出的任何解決方案。

同樣,根據第232條實施的補救措施也可能讓印度的保護主義政府以糧食安全為由對進口小麥和大米實行配額。布魯塞爾可能會以信息安全的名義,嚴格限制數據流量以作出回應,並習難谷歌和亞馬遜這樣的美國公司。

最近,根據中國的反傾銷和反補貼稅法,北京對從美國進口的高粱發起調查。雖然WTO規則允許使用這樣的法律,只要這些法律的制定與實施符合WTO規定,但人們普遍認為,對高粱的調查事實上是對美國日前根據保障條款決定對太陽能電池板組件徵收關稅的報復。美國大豆出口可能是下一個目標。由於中國是主要農產品進口國和許多美國商品的最大出口市場,中國的任何報復都可能讓美國的農民和農業企業受到衝擊。

另外,一些國家政府可能會選擇繞過正式程序,直接報復美國的出口商。歐洲人可能把目標對準佛羅里達州的柑橘、肯塔基州的煙草、北卡羅來納州的紡織品或威斯康星州的乳製品,以便在戰略上反制美國對鋼鐵和鋁的限制。

政府如何作出反應,以及貿易體系由此出現怎樣的變化,將主要取決於美國補救措施的性質、持續時間和規模。限制越輕微,附帶傷害就越小。但底線是,如果美國超越了為國家安全使貿易保護合理化的界線,那麼,基於規則的貿易體系的耐久性就會經受前所未有的考驗,而全球的經濟安全前景難料。