English簡體繁體
【熱點話題】:特朗普 南海問題 全球治理 朝核問題 中美貿易 中印關係 人民幣匯率
中文英文中英對照

為西菲律賓海共同開發前景注入新活力

2017-10-24
S3.jpg
導彈驅逐艦DDG106斯托克代爾號在國際海域進行常規巡航。人民解放軍(海軍)艦(舷號851)從其後方經過。(萊恩·巴切爾德/美國海軍圖片)

最近有關探尋中國與菲律賓在西菲律賓海(註:菲政府命名的南海菲律賓專屬經濟區及大陸架部分)共同開發的潛在可能性的討論,契合尋求利用政治、外交手段管理長期海上糾紛這一範式,有助於杜特爾特政府去年上台以來積極推進的實質性經濟合作。共同開發有強大的國際法特別是聯合國海洋法公約為依據,有國家實踐方面的國際先例(尤其是毗鄰南海的國家),能便捷地給各方帶來經濟好處,同時不損害主權主張,也有利於信任建設和爭端管理。然而,共同開發也常常遇到法律限制和公眾認同方面的挑戰。歸根到底,共同開發是確立有關國家的利益和求解國內外反應的一個政治操作。

過去一年裡,菲中關係出現一些積極的雙邊進展:簽訂菲中海岸警衛隊合作諒解備忘錄;建立南海問題雙邊磋商機制;東盟與中國有關南海行為準則的談判呈現出積極勢頭。

關於資源共同開發的討論清楚地表明,雙邊關係的改善如何使海上糾紛由來已久的聲索國之間的緊張態勢出現大逆轉。長久以來,對漁業和南海油氣資源的爭奪一直是糾紛的關鍵,所觸發的事件導致聲索國之間發生嚴重外交爭端,其中包括2011年的勒道(禮樂)灘事件、2012年菲中之間的斯卡伯勒淺灘(黃岩島)事件、2014年中越之間的鑽井平台事件,等等。

南海絕大部分生物和非生物資源都集中在沿岸國家的近海水域,這種資源的測繪對界定潛在的共同開發領域具有深遠影響。有趣的是,毗鄰南海的所有國家都與鄰國、包括有相同主權要求的聲索國進行了不同形式的共同開發(如1979/1990年的馬來西亞與泰國,1992年泰國與越南在泰國灣,2000年的印尼、馬來西亞和越南,2000/2005年越南與中國在東京/北部灣,2009年的汶萊和馬來西亞)。多數聲索國有共同的陸地邊界,亦或毗鄰、靠近內陸海岸(如馬來西亞和泰國、越南和中國、汶萊和馬來西亞、馬來西亞和越南)。雖然互不妥協,但一些聲索國仍與鄰國(包括與有相同主權要求的聲索國,如馬來西亞和越南,越南和中國)簽訂了專屬經濟區和大陸架劃界協議,這或許為共同開發打下更為持久的基礎。馬來西亞和越南是最積極與鄰國進行共同開發的國家,兩國恰好也是該地區最大的能源出口國(越南還是最主要的漁業產品出口國)。

與方興未艾的共同開發大環境相對應的是,菲律賓獨特的地理位置使它既沒有共享的陸地邊界,也不毗鄰或靠近內陸海岸。作為擁有幾乎是美國兩倍的巨大海域和海岸線的群島國家和海洋國家,菲律賓在海洋劃界協議方面卻是新手,經過20年艱苦談判,它在2014年才和印尼(就蘇拉威西海)簽了第一個協議。

從這個角度年看,馬尼拉對共同開發遲來的興趣,也許是因為深刻認識到它的鄰國,包括有相同主權要求的聲索國,已經長期受益於這種務實性措施,同時它們的權利主張沒有受到損害。然而,該國相對的島國特性、缺少有內陸海岸的鄰國、實際上大部分的海上油氣資源都位於西菲律賓海近海水域,所有這些,都令共同開發一直是有爭議的政治話題。與印尼(在無可爭議的內海擁有其他資源)不同而與越南(幾乎完全依靠其在南海的海上資源)相同的是,菲律賓大部分現有的以及前景看好的油氣田,都集中在西菲律賓海西部的巴拉望島周圍。

有幾個因素會影響國家謀求共同開發的決策,特別是:1)各方之間的信任和信心;2)爭議地區潛在資源的數量;3)國家領導人的形象與合法性;4)單方面開發資源的能力;5)其他國家尤其是鄰國在共同開發方面的經驗教訓。

就第一個因素而言,菲中政治關係的改善為彼此創造了更多的經濟機會,但信任赤字是否減少到足以為共同開發掃清道路,尚有待觀察。第二個因素,西巴拉望近海油氣儲量的數據至今沒有定論,雖然一些預測認為勒道(禮樂)灘的希望很大。菲律賓、越南和中國2005-2008年在這一帶的聯合前期勘探/勘探結果尚未公布,所以有關該地區潛在資源的情況依然不明。不過,假設該地區儲量可觀,共同開發也許就是大勢所趨,尤其是菲律賓方面。迄今為止,菲律賓是在南海開採離岸能源最少的國家,它也是該地區為滿足日益增長的國內能源需求最依賴外來資金的國家之一。

第三個因素,兩國領導層似乎都擁有極強的國內支持。杜特爾特和習近平都以反腐立場強硬而著稱。需要指出的是,菲律賓、越南和中國國家石油公司的三方(最初是兩方)“聯合海洋地震工作協議”並沒有發展到鑽井或生產階段,因為在國內反對派眼裡,它與當年阿羅約政府促成的與腐敗有千絲萬縷聯繫的貸款並無二致。這些貸款曾被用來在菲律賓國內實施由中國支持的基礎設施項目(如北部鐵路、全國寬帶網絡)。

關於第四個因素,中國更有能力單方開採南海的資源,而菲律賓自身能力較弱,為利用西菲律賓海當地(例如馬拉帕雅)的能源資源,不得不靠吸引殼牌、雪佛龍這樣的海外跨國巨頭作為主要參與方。但中國知道,擁有在南海從事上游業務的財力、技術和基礎設施能力,並不是它要這麼做的充分理由,因為這種單方面行動有可能引發與鄰國的外交爭端,讓它擔上以大欺小的惡名。最後,鄰國在共同開發方面的國家實踐和經驗,也許會促使雙方去做共同開發的嘗試。

實施共同開發存在多種模式,這說明,堅定的政治意願有可能激發有關各方的必要的創造力與創新,拋開法律與制度限制,擺脫媒體的煽動,找到可行的解決辦法。一些國家簽署了附帶共同開發條款的海上劃界協議(如1982年的柬埔寨和越南,1992年的馬來西亞和越南),其他國家則尋求單獨簽訂共同開發協議(如1979/1990年的馬來西亞和泰國,2000年的印尼、馬來西亞和越南)。因此,劃界並不是共同開發的障礙,也不是共同開發的必要前提條件。一些國家把共同開發當成各自能源公司之間的一個商業性生產共享協議(如2000年的印尼、馬來西亞和越南),是由一份諒解備忘錄(如1992年的馬來西亞和越南)或換文(如2009年的汶萊和馬來西亞)發展而成。一些國家還簽署了具體條約(如1974/1994年的帝汶海條約)。

菲律賓憲法為菲律賓人保留了對群島水域、領海、專屬經濟區內資源的享有權,但奇怪地遺漏了大陸(島)架。所以,從技術上說它並未禁止對該國可開採海底礦物和能源資源的大陸架進行共同開發。憲法甚至允許總統插手與外國公司的涉及技術或財政援助、以大規模勘探開發使用礦產和石油資源為目的的協議。所以,共同開發是被允許的。然而關於石油開採的現行國內立法可能形成某些挑戰,因為其所包含的具體條款,可能與共同開發相抵觸。討論適用哪一國的管轄法,一向是非常敏感的,參與方要儘力構建精心設計的合作機制,不使共同開發成為眾矢之的,避免給人一方佔便宜的感覺,雖然從性質上說共同開發不會提供這種便宜,也不會影響有爭執的主權主張。

與國與國之間的正式協議相比,一個出於商業安排的獨立的共同開發協議似乎更為可行,更容易實施,審查或許更寬鬆,國內可能的反對也會較少。雖然複雜的機制安排難度不小,需要花相當多的時間,但也可以充分挖掘現有機制中較易出成果的部分。事實上,對中國公司來說,最簡單的辦法是與本地和他國參與方合作,加入菲律賓的服務合同體系,就像當年中國國有中海油公司所做的。中海油通過(卡拉綿地區)57號服務合同進入菲律賓(購買了51%的股份),其合作夥伴是菲律賓國家石油公司(占股28%)和Mitra(占股21%)。讓這筆過去幾年蒙受政治關係惡化不利影響的交易重見天日,將是為西菲律賓海未來更多的上游業務合作鋪平道路的一個具體行動。用保全面子的解決辦法打破僵局,使一方能夠強調它的管轄,另一方能夠強調項目行為的共有性,這種安排可以在面對各自國內民眾時,讓雙方都成為贏家。