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【熱點話題】:美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
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  • 唐新華 清華大學國際關係研究院副研究員

全球凈零政府倡議擴員 ——2050凈零規則衝擊COP28氣候路線圖

2023-05-03

2023年4月20日,美國總統拜登第四次召開了“主要經濟體能源與氣候論壇”(MEF)。值得注意的是,意大利加入了美國2022年在COP27上發起的“凈零政府倡議”(NZGI),該倡議成員國從創始時的19個擴員至21個。

美國明確規定了加入“凈零政府倡議”的三大條件,即國家政府在2050前實現凈零排放目標;COP28前制定凈零承諾路線圖;確定中期目標並發布路線圖。美國利用MEF平台,不斷擴充“凈零政府倡議”下的綠色聯盟成員,並將創建相關論壇平台,協調倡議國家間的凈零政策。特別是當COP28成為《巴黎協定》全球盤點的重要時間節點,美國在全球進一步推進“凈零政府倡議”,構建綠色聯盟體系,這將對以聯合國為主平台的全球氣候治理體系構成新的挑戰。

綠色聯盟弱化了聯合國多邊治理平台

美國為了建立基於規則的氣候治理秩序,更側重於通過雙邊、小多邊的形式建立“綠色聯盟”,發起新的治理平台和規則倡議。2022年,拜登政府在“印太戰略”框架下推進氣候外交行動,搭建了“美日氣候夥伴關係”“日美湄公河電力夥伴關係”(JUMPP)“美印氣候和清潔能源議程2030夥伴關係”,QUAD啟動了Q-CHAMP四方氣候工作組,在印太地區構建“印太海域態勢感知夥伴關係”(IPMDA),在南太地區啟動了“藍太平洋夥伴”(PBP)等。

為了增強跨大西洋綠色聯盟協調的常態化,在“美歐貿易與技術委員會”(TTC)特別設立了“氣候和清潔技術工作組”,以支持跨大西洋貿易,並投資氣候中和技術、產品和服務。

隨着“印太戰略綠色聯盟”和“跨大西洋綠色聯盟”兩大板塊形成互動態勢,美國搭建“凈零政府倡議”的戰略目標是在主要發達國家政府層面建立基於“2050凈零規則”的綠色聯盟,從而更有效地繞過聯合國多邊治理平台來主導全球氣候治理規則體系。

凈零時間框架侵蝕聯合國治理框架基石

當前全球氣候治理秩序的主體框架是以《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》為核心的聯合國多邊治理框架,該框架基石是“共同但有區別責任原則”(簡稱“共區原則”),這保證了發達國家需承擔歷史排放責任,發展中國家依據各自國情和能力承擔國際責任。

《巴黎協定》形成自下而上的國家自主貢獻(NDC)模式,保證了全球氣候治理的公平性和合理性。2023年COP28的重要議程是對落實《巴黎協定》的各國國家自主貢獻(NDC)兌現情況進行全球盤點,從而審查實際行動與目標之間的差距,推動全球進一步提升氣候行動能力,特別是敦促發達國家兌現資金、技術等承諾。

美國不斷擴大“凈零政府倡議”,目標第一階段是讓更多發達國家加入該倡議,構建基於綠色聯盟的凈零規則;第二階段是利用國際多邊平台,以“氣候正義”為名迫使中國、印度等發展中大國進一步提高減排力度,縮短凈零時間表。當前發達國家與發展中國家實現凈零目標的時間緊迫度不同,國家發展階段不同對實現凈零目標的時間需求也不同,美國等發達國家在全球推進“凈零政府倡議”,就是縮短主要發展中國家的減排時間周期,從而在時間規則上弱化發達國家應承擔的歷史責任。

綠色權力競爭加劇全球氣候治理秩序變革

“全球凈零政府倡議”只是美國氣候戰略的冰山一角,但也足以折射出美國依託其正在搭建的“綠色聯盟”,圍繞綠色金融、綠色貿易、綠色交通、清潔能源創新、溫控目標、甲烷減排、綠色基礎設施標準等領域規則積極展開氣候外交,向國際社會和聯合國層面推行規則治理議程,借綠色金融權力、綠色創新、氣候安全鞏固國際權力格局。

廣大發展中國家既承受着氣候變化歷史影響,又面臨著氣候治理秩序變革中的單邊主義、霸權主義威脅,需要堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀,加強多邊主義合作,包括同“77國集團和中國”所有夥伴一道,攜手維護聯合國的權威及其在全球安全治理中的主要平台地位,維護以《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》為基礎的全球氣候治理體系的穩定,在全球氣候治理進程中維護髮展中國家的權益和安全,共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。