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  • 韓立群 中國現代國際關係研究院研究員

氣候融資是巴黎大會成功與否關鍵

2015-11-30

《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議(COP21,氣候變化巴黎大會)本周在法國巴黎召開。除了達成新的全球溫室氣體減排協議、設計2020年後國際應對氣候變化機制等宏偉目標以外,本次會議的另一項重要任務是推進全球氣候融資,這對提升全球氣候合作的互信水平和重建信心至關重要。

氣候融資在應對氣候變化的全球行動中處於非常關鍵的位置,但實際進展遠遠落後於實際需要。減排承諾與資金保障的錯配,已經成為阻礙氣候變化全球議程的主要障礙之一。

當前,南北國家圍繞氣候問題博弈的焦點主要是減排承諾,但南方國家的低碳轉型面臨資金和技術約束,其減排必須建立在北方國家提供資金和技術援助的基礎之上。在各方呼籲下,2007年巴厘島大會(COP13)首次將資金問題列為重要議題,兩年後的哥本哈根大會(COP15)歷史性地提出設立綠色氣候基金,發達國家承諾在2010-2012年間首先建立300億美元快速啟動基金,在2013-2020年間每年向發展中國家至少提供1000億美元。

但從實際行動看,發達國家未能兌現出資承諾。比如,儘管有聯合國和G20的大力推動,快速啟動基金逾期兩年僅完成既定目標的三分之一。據經合組織(OECD)最新統計,2013至2014年,1000億目標僅完成約60%,資金缺口超過700億美元。另一方面,實際資金需求也在不斷擴大。據聯合國環境規劃署測算,發展中國家適應氣候變化的成本遠遠超過此前估計的每年700億至1000億美元,2050年前的成本可能是此前估計的兩倍至三倍。目前資金籌集情況遠不能滿足發展中國家需求。

金融危機、機制缺位和意願不足是導致氣候融資進展緩慢的三個主要原因。首先,發達國家作出的氣候融資承諾,需要從其公共預算中支出。然而金融危機爆發後,美歐等發達國家都實行財政緊縮政策,難以額外增加公共預算,從而直接導致氣候融資的計劃無法實現。其次,2009年哥本哈根大會雖然確定了融資目標,但沒有對如何具體實施作出安排,特別是沒有設計資金分攤方案,只由發達國家按照自願原則出資。同時,各種氣候資金機制相互交叉,融資渠道並不明確,資金的分配和使用也不平衡。最後,發達國家對“共同但有區別的責任”抱有怨言,特別是在新興經濟體整體實力迅速上升後,發達國家拒絕妥協的一面更加明顯。這直接導致各方對氣候融資的定義出現分歧,發達國家認為融資不應該只是南北合作,應該強調責任的平等。

而歷史經驗表明,缺少資金安排的國際發展合作往往沒有前途。巴黎大會即將召開,氣候融資議題並未取得系統性進展。如果發達國家不能就如何完成1000億美元籌資作出明確安排,發展中國家很可能拒絕在最後協議上簽字。當前,各方就實現1000億美元融資目標達成一個現實的、政治上可被接受的籌資方案,對於重建互信和團結來說十分必要,也是巴黎大會取得成功的關鍵。巴黎大會有必要全面提升氣候融資議題的優先級別。

首先是理清氣候融資的定義和機制等基本問題。目前,發達國家、發展中國家及聯合國、世界銀行等對氣候融資有各自的定義和統計方法,其中的關鍵是對出資責任和資金性質的認定。巴黎大會應該在協商基礎上給出統一定義,並明確資金統計方式,各方不要繼續在資金的認定上浪費時間,尤其要杜絕發達國家可能出現的重複統計問題。同時,巴黎大會還應嘗試解決當前各類資金機制相互交叉的問題,至少要理清全球、區域、次區域、雙邊、多邊、南北、南南、官方和非官方等各個層級上的主導機制。

其次是推動融資渠道多元化。要提升世界銀行等多邊、雙邊機構的氣候融資力度,提高氣候投資占其投資總額的比重,填補部分缺口。在可行的情況下,可嘗試通過為這些機構增資的方式來提升其氣候融資能力。另外,應推動發展中國家嘗試綠色債券等新興融資方式,通過降低投資風險,吸引更多私人資本進入氣候融資市場。要鼓勵發達國家通過徵收碳稅為氣候融資提供公共資金,這樣不僅可以獲得收入,還可以推動減排。

第三是優化氣候融資的結構。從用途看,氣候融資主要有“適應”和“減緩”兩項用途。未來要推動更多資金(特別是私人資金)流向適應性領域,並與聯合國2015年後發展議程聯繫起來,在低碳轉型的同時幫助改善發展中國家民眾生存環境。從資金構成看,目前全球仍處於低利率水平,資金中的長期、中期和短期貸款,本幣和外幣貸款差異不大。但低利率時代終將結束,發達國家加息將導致發展中國家承擔額外壓力,這也需要提前作好準備。此外,氣候融資的時效性也值得關注,即付、遠期及缺少時間安排的出資承諾對發展中國家的實際作用差異顯著,要推動出資承諾時間表的建設。