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  • 裴敏欣 克萊蒙特•麥肯納學院教授

走出兩難困境:在一黨國家依法治國

2014-10-30

長久以來,中國在建設有效法律體系過程中面臨的最大兩難問題是,如何同時確保司法完整性和黨對權力的壟斷。改革初期,上一代核心領導人鄧小平選擇了一套務實戰略。在堅持黨的政治挂帥同時,鄧小平大力推進經濟法發展,奠定了市場經濟基本框架並吸引了外國投資。他的繼任者江澤民步子邁得,至少在修辭上,更為大膽,他提出了“依法治國”目標。這一全新概念橫跨“法治”(用法律限制國家權力)和“法制”(用法律作為管理人民的工具)中間地帶。遺憾的是,江的“依法治國”沒有轉化為真正的制度改革,而依然只是一個口號。

如今,中國共產黨總書記習近平把自己的政治資本投入一個新的、雄心勃勃的計劃:在“依法治國”原則下重建法律體系。10月23日閉幕的中國共產黨中央委員會第四次會議正式通過了決議,即《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

從公開發表的文件內容來看,擬議中的改革將極大改變立法程序,頒佈新的法律,並重構司法系統。和典型中央文件一樣,四中全會決定基本只包括總體原則和目標。不過,這份文件包括幾項較具體的機構改革建議,如果能夠執行,將重塑中國司法系統。

在會議通過的改革措施里,有六項影響司法體制的具體機構改革措施值得特別關註:建立制度,限制並追究黨和政府官員對司法活動的干預;推行審判權和執行權分離的試點(旨在減少利益衝突和腐敗);在最高人民法院下建立巡迴法庭;探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院;探索建立檢察機關提起公益訴訟制度;推進以審判為中心的訴訟制度改革並確保法官對其判決負責。

這些改革措施旨在實現兩大關鍵目標。一是限制中國司法體系中的“地方保護主義”。目前中國法院系統在地方政府的政治干預下非常脆弱,因為後者掌握地方法院的人事任命和預算。改革措施包括建立記錄地方官員干預司法活動並追究其責任的制度,這顯然是為了阻止這種行為再發生。另外兩項改革,即在最高人民法院下建立巡迴法庭,以及探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,也同樣是為了限制省級政府干預司法程序的能力。

另一個關鍵目標是加強法官權力。法院系統將更加以審判為中心。證人將被要求親自出庭作證,很可能還將接受交叉質證。而目前,審判相對簡單,甚至流於形式,判決由審判委員會作出,委員會多數成員甚至不參與審判過程。同時,法官和檢察官也將受到更多保護。《決定》規定,非因法定事由,非經法定程序,不得將法官、檢察官調離。不過,為了避免“法官腐敗” 取代“審判委員會腐敗”,擬議中的改革還將建立一套體制,讓判案法官對自己的判決負終身責任。

綜合來看,這些措施堪稱上世紀80年代以來最雄心勃勃的司法改革。但關鍵的政治和技術問題依然存在。部分技術問題,比如最高人民法院下巡迴法庭的憲法地位問題,必須得到釐清。為了將改革措施規範化,有必要出台新法律甚至修憲。

這些改革措施的最大阻力是政治上的。奇怪的是,四中全會文件並未提及黨負責監督司法和其他法律執行部門的“政法委”。如今,政法委決定法官的任命,並經常在出現重大政治和經濟事件時干預司法事務。如果擬議中的改革取得成功,政法委(尤其是地方層面)將不得不放棄它們對司法的權力。這將是一個難以想像的政治突破。

同樣,設立跨行政區劃人民法院和人民檢察院的想法也是革命性的。但是四中全會僅就其建立給出模糊承諾。可以想像,省級政府肯定不情願把司法和檢察權拱手交給它們無法控制的機構。

最後,讓法院系統轉變為更加以審判為中心,就必然引發法官任命和法官自主權問題。遺憾的是,《決定》並沒提出對現有法官任命制度進行改革。

所有這些挑戰說明,習近平面臨與他前任們一樣的兩難困境:既建立有效的司法體系,又不使黨的統治受到威脅。對習近平的成功機會,四中全會既帶來了希望,也讓人產生疑慮。此刻,讓我們期待習近平能夠打破兩難困局,至少,要比他的前任更成功。