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【熱點話題】:美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
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  • 李崢 中國現代國際關係研究院美國研究所副所長、研究員

中美如何在糧食安全問題上合作

2022-06-15

近日,美國國務卿布林肯發表拜登政府有關對華政策的講話,提出了以投資、協同和競爭為核心的新策略。布林肯在此次演講中釋放出更加複雜的信號,既延續了特朗普時期對中國充滿意識形態色彩的指責,又提出了一系列中美合作的潛在領域,包括首次提出探索中美在糧食安全領域的合作。美方這一表述的真實意圖有待觀察,但在諸多因素疊加下,糧食安全正成為國際政治中一個凸顯的議題。中美兩國在該領域均有重大利益。

2020年以來,全球糧食價格持續上漲,糧食供應短缺風險顯現。觀察人士稱,世界正迎來2010年以來又一次全球範圍內的糧食危機。此次危機由多個周期因素、短期突發因素和長期結構性因素疊加,相比2010年更為嚴峻。

周期因素上,氣候變化帶來的極端氣候頻發再次衝擊全球糧食主產區。美國西部、西南部持續乾旱,影響小麥主產區收成。極端天氣也使非洲、拉美、加勒比等一些糧食自給率較低的國家國內產量下降,增加其進口需求。

短期突發因素上,俄烏危機產生了連鎖反應。俄羅斯和烏克蘭均為全球糧食、化肥的主要出口國,兩國衝突的長期化正在釋放越來越大的溢出效應。一是俄烏兩國糧食及化肥的生產能力受限,使相關大宗商品供應進一步緊張;二是美西方制裁令俄糧食和化肥出口長期受限,給全球供應人為製造了巨大缺口;三是美西方對俄羅斯的金融制裁限制其石油和天然氣出口,推升了全球能源價格。糧食生產和運輸與能源和化工密切相關,對能源價格極為敏感。

長期因素上,糧食供應緊張與全球能源轉型有關。為達到減排目標,各國加大對新能源的投資,但這一過程也對糧食生產帶來一些影響。例如,光伏發電項目的收益有可能高於農作物種植,可能擠占農田;在政策補貼下,玉米等農作物用於生產生物燃料可能更有利可圖;糧食和畜牧業生產帶來的碳排放,與國家減排目標有矛盾;等等。

越來越多的國家開始重視本國糧食安全,進而採取了糧食保護主義政策。據統計,今年以來全球已有20多個國家實施了糧食出口限制令,品類包括小麥、玉米、植物油等主要農作物及製成品。這種政策進一步加劇了其他糧食進口國和國際糧食市場的恐慌,而高度依賴糧食進口的非洲、中東、中亞國家面臨比其他國家更大的壓力,可能出現系統性風險。

相比其他領域,中美在糧食安全方面擁有比較有利的合作環境。一方面,中美兩國在糧食貿易上有互利關係,中國是美國第一大農產品出口市場,2021年中美雙邊農產品貿易額達464億美元,創下歷史紀錄。糧食貿易如今已經成為中美經貿的壓艙石之一,是兩國較為緊密的利益紐帶。另一方面,中美兩國對於糧食安全的認知也較為接近。2021年9月,習近平主席在76屆聯合國大會一般性辯論時鄭重提出全球發展倡議,把糧食安全作為八個重點合作領域之一。中美均不希望看到發展中國家出現由於飢荒導致的人道主義危機。

基於以上合作基礎及當前糧食安全的突出性問題,中美可考慮在以下領域展開合作:

首先,共同反對糧食安全問題政治化和糧食保護主義政策。糧食不僅是一種商品,也是人類生活的必需要素之一。為了保障各國糧食安全,各國應避免將糧食作為國際制裁對象和外交籌碼。中美在該領域可探索合作,推動全球主要產糧國的糧食生產和出口,減緩俄烏危機對全球糧食安全的衝擊。中美可考慮在G20等國際合作論壇上就糧食安全發出共同聲音,將糧食安全納入全球宏觀政策協調的視野之中。

其次,共同維護糧食運輸通道安全,推動貿易便利化和非歧視性。各國糧食供應仍需要通過貿易和運輸來解決,中美在糧食國際貿易上均有重大利益,可考慮加強合作,確保糧食國際通道在任何時候均安全可靠。中美可在WTO推動糧食貿易便利化措施,進一步降低糧食在貿易過程中的損耗。

最後,倡導加強農業技術投資和技術共享,加強發展中國家農業抗災應急能力。農業技術進步是緩解全球糧食供應持續緊張的主要途徑。除美、法等少數西方國家外,全球其他糧食主產區均位於發展中國家,其應對自然災害、病蟲害、土地肥力衰減的技術能力有限,中美作為全球主要大國,在應對此類全球性危機上負有更大責任,應共同協作促進農業相關技術的合作研發與推廣應用,維護全球糧食產量穩定,保障全球能源轉型過渡期的糧食安全。