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  • 劉暢 中國國際問題研究院美國研究所助理研究員

「印太經濟框架」的進度與限度

2022-05-30

5月23日,美國宣布正式啟動“印太經濟框架”,並公布了參與“框架”的初始13國。“框架”包括:公平和有韌性的貿易、供應鏈韌性、基礎設施和脫碳、稅收和反腐等四方面內容,未有任何市場准入內容。除此之外,美方依然沒有提供“框架”的具體案文、合作方式、項目資金投入、法律效力等關鍵問題的細節,只是反覆強調其“高標準”和排他性,刻意保持模糊和神秘感。美方此番“啟動”只是開啟了相關談判和磋商的進程,“框架”未來走向面臨巨大的不確定性。

東南亞國家的考慮

除了緬甸、柬埔寨、老撾三個由聯合國認定的“最不發達國家”(LDC)之外,東盟所有國家都參與到了“框架”之中。除此前已經明確表態的新加坡、菲律賓、馬來西亞、越南等國,泰國、印尼也位列創始國,連此前坊間盛傳已被“排除在外”的汶萊也被美國納入“框架”。

東盟國家願意進入“框架”,主要有三方面考慮。一是看重美國的經濟體量。作為世界上GDP總量最大的國家,美國的消費市場和融資平台對大多數國家都具有一定的吸引力。對於東南亞國家來說,與諸大國保持良好經貿關係與合作自然是多多益善。

二是要把美國留在亞太經濟進程之中。美國退出“跨太平洋夥伴關係”(TPP),拒不加入《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)等過往的負面行為,使其幾乎自絕於區域經濟合作。澳大利亞羅伊研究所的報告甚至稱,美國實際上已經處於亞太經濟一體化的邊緣。因此,即便明知美國不會重返TPP,東南亞國家依然強調美國參與區域經濟合作的最佳方式仍是重返TPP。但考慮到美國國內政治的困難,東盟國家退而求其次選擇參與“框架”。從這方面看,與其說是“框架”吸引了東盟國家參與,不如說是東盟國家希望用積極回應“框架”的方式讓美國不要再遠離亞太經濟合作。

三是看好“框架”中的部分內容。部分東南亞國家積極看待“框架”中的供應鏈韌性和基礎設施合作前景,清潔能源和脫碳如果能轉化為廉價能源供給也是受歡迎的。東盟國家對將上述內容轉化為務實合作項目的可能性抱有期待,願意為此先搭上美國“駕駛的列車”。

一個大大的問號

TPP時期,美國把進入門檻抬高,以致實質性排除中國,但口頭上還會說對所有國家開放。美國國務院負責亞太事務的助卿康達(Daniel Kritenbrink)則明確表示“印太經濟框架”排除中國。此次“框架”正式啟動,美國商務部長雷蒙多再次明確表示“框架”的目的就是為了向各國提供“擺脫中國的備選方案”,直截了當地對外傳遞“脫鉤斷鏈”和“經濟陣營化”的信號。

但這要劃一個大大的問號。

第一,用“高標準”來掩蓋沒有市場准入內容的缺陷毫無助益。白宮國家安全顧問蘇利文稱,強調市場准入的都是“傳統主義者”。然而,沒有市場准入讓人聯想到特朗普時期的“美國優先”,如果美國的大門真的越關越緊,各方恐怕難以和這樣一個國家達成長期可持續的合作。美國戰略與國際問題中心的研究人員甘思德(Scott Kennedy)也用實地調研提出了質疑,他在新近發表的文章中稱,沒有市場准入內容讓他見到的對話者很是失望,日韓研究人員大多對“框架”的前景心存疑慮。

第二,對幾乎所有東盟國家來說,“框架”不應該是一道單選題。東盟各國已經有了“一帶一路”、RCEP、CPTPP等一系列成熟的相互兼容的選擇,也早已形成了互惠、包容、謙抑、共生的合作主基調。因此對於本地區各個國家來說,區域經濟合作的共識性、包容性強,可以廣泛吸納、兼容並包各方提出的新倡議,完全沒有必要押注某一個特定的合作項目。“框架”即使落地,東南亞各國也只會將其看作是一種補充和平衡。正如新加坡總理李顯龍所言,“框架”應該允許框架成員繼續同其他夥伴合作,形成相互重疊的合作圈子。

第三,“框架”隱含的地緣政治考量不合時宜。俄烏衝突造成的外溢效應大幅推高美國的通貨膨脹率,讓拜登的民意支持率屢創新低。糧食危機和能源危機的衝擊波也將沉重打擊亞太經濟,成為亞太國家普遍擔心並加急處理的頭等要務。此時宣揚切斷供應鏈,以國家安全為理由在經濟上強行分割陣營,不僅絕非明智之舉,更會加快反噬經濟,造成政治動蕩。對地區中小國家來說,近期南亞一些國家發生的事情絕不是個例,而應視為一種預警。

美國的承諾能持續多久

幾乎所有國家都關心,拜登政府在“框架”里(可能做出)的承諾究竟會持續多長時間。回答這個問題取決於很多因素,其中美國國內政治可能是最重要的一個。在美國對外戰略意願與能力缺口越來越大的背景下,美國國內政治對“框架”的影響可能遠大於外部因素。

拜登政府一開始設計“框架”就沒有打算將其送交國會,因此早早就宣稱“框架”超越傳統的自貿協定,刻意避開了需要國會批准的市場准入、關稅等內容。國會方面對“框架”則持謹慎猶疑的態度,國會研究局在今年2月發佈的一份報告里提出的第一個疑問,就是國會在“框架”中起到的作用。

由此帶來的結果就是“框架”的法律地位長期不明確。美國貿易代表戴琪在回答記者提問時,僅重複行政分支將會與國會合作,拒絕回答“框架”最終達成的協議是否需要國會批准。因此,迄今外界仍然不知道“框架”的法律落地形式。柬埔寨學者亨利·陳撰文指出,“框架”大概率會以拜登總統簽署總統行政令的形式落地,同時美方會要求“框架”參與方將有關文件送交本國立法機構批准。據稱,這其中還有時間要求,就是要在美國主辦APEC峰會之前完成協議批准手續,即只給各方留出了大概一年半的時間。

與此相關的,則是美國會在“框架”範圍內承擔多大義務的問題。如果“框架”落地為總統行政令,那麼可以理解為美國實際上不受約束,隨時可能因為國內政治變動而中斷合作。如果“框架”落地為某種形式的國際條約,那麼問題又回到了原點,美國國會是否會同意美國承擔新的國際義務。直白地說,如果美國沒有通過某種形式,將自己綁定在自己提出的“框架”上,那麼在“逃逸成本”接近於零的情況下,誰能阻擋類似“美國退出TPP”的事情再發生一次?

美國也許認為,“框架”對美方而言可進可退、遊刃有餘,既能補上經濟短板,還能達到戰略目的。但對於生於斯長於斯的大多數地區國家來說,它們真正在意的是長期承諾和持續誠意,而非孤立和排斥。“框架”雖然以其較低門檻吸引了一些國家與美國啟動談判,但其不明朗的前景和難以擺脫的冷戰思維,對本地區和平與穩定來說卻並非福音。