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  • 吳正龍 中國國際問題研究基金會高級研究員

美伊核談判卡在哪裡

2021-12-21

因伊朗大選而暫停的第七輪伊核協議談判上月底在維也納舉行,然而談判剛開始美伊雙方便相持不下,談判究竟卡在哪裡?

拜登總統年初上台後不久,便“明確承諾”只要伊朗恢復履約,美國願重返並全面遵守伊核協議。4月至6月,魯哈尼任總統時期,伊核協議相關方在維也納舉行了六輪會談,但沒有達成任何解決方案。

萊希總統就職後,伊朗新政府對伊核談判的態度趨於強硬,表示美國首先要取消對伊朗的制裁,過去那種沒有成果的談判毫無意義,以後的談判應該有明確的預期結果。

表面上看此事十分簡單:美國取消特朗普對伊朗的制裁,而伊朗則“逆轉”此前的核活動,回歸伊核協議條款,美國亦重返伊核協議。然而,事實並非如此。

當年特朗普退出伊核協議給出的理由是,伊核協議對伊朗發展核項目的限制“很弱”,卻令伊朗得以免於制裁。協議未限制伊朗發展彈道導彈項目,也未限制伊朗在中東地區“製造不安的活動”。此外,協議中有關伊方在協議到期後可恢復鈾濃縮活動的“日落條款”也不可接受。

在美國國內,對伊核協議抱有負面看法的不僅僅是共和黨人與右翼鷹派人士,還有相當一部分民主黨人,包括重量級民主党參議員查克·舒默、克里斯·庫恩斯等。

為彌補伊核協議的不足,拜登競選時承諾在2015年協議基礎上達成一項新協議,“以收緊和延長伊朗核限制條款”。同時,要解決伊朗彈道導彈計劃問題,應對“威脅到我們在該地區盟友與合作夥伴的破壞活動”。拜登強調,只有首先返回舊框架才能談判新框架。換言之,拜登要談出一個伊核協議2.0版。

從美國國內政治看,拜登誇下的海口令其陷入只能成功不能失敗的困境。現在拜登政府的支持率下降,如果不能儘快拿出可見的伊核談判成果,將會給民主黨明年中期選舉帶來負面影響,甚至危及2024年民主黨競選連任總統的前景。

11月,美國伊朗問題特使羅伯特·馬利在接受媒體採訪時用略帶威脅的口吻說,看看我們能否回到伊核協議,並在此基礎上繼續前行,如果伊朗選擇不返回協議,那麼顯然我們將不得不採用其他手段以解決伊朗的核野心。

看來,拜登政府有點急,但萊希政府卻十分淡然。

第七輪談判伊始,伊朗便向談判參與方提供了兩份正式的談判文本,亮明伊朗的底牌。其主要內容是,其他相關方在談判中的承諾不能低於2015年達成的伊核協議,伊朗也不會在談判中做出超過伊核協議的承諾;伊朗加強核活動是對美國等方面不遵守伊核協議的回應,所以要等其他相關方在解除制裁問題上明確表態後,伊朗才會在核活動問題上做出決定;伊核問題談判不會達成“臨時協議”,也不會以“分步走”方式重回伊核協議。

萊希政府的上述表態等於否定了前六輪談判所取得的進展。據西方媒體報道,前六輪談判已經解決70%至80%的問題,魯哈尼政府做出重大讓步,同意舉行“有限的”取消制裁談判。顯然,萊希政府提高了要價,希望“一步到位”解除對伊制裁。同時,對美國有關伊核協議2.0版談判,伊朗政府明確予以拒絕。

為表示對伊朗立場的不滿,美國宣布對12個伊朗個人和實體實施制裁。爾後,美國白宮新聞發言人珍·普薩基再放狠話,聲稱如果伊朗不儘快限制其核計劃,美國將準備對伊朗實施新一輪制裁。

其實,拜登的談判套路十分明確,即以取消制裁為誘餌,採取切“香腸”的辦法,以逐步取消部分對伊制裁為代價,分別換取伊朗在核活動、彈道導彈計劃和地區政策等方面的妥協。而伊朗的策略也很清楚,美國“非法”退出伊核協議,理應由美方邁出打破僵局的第一步,解除對伊制裁,伊方不會放棄這一要求,也不會在談判中涉及與伊核協議無關的議題。

圍繞伊核談判,美伊再次陷入激烈對峙狀態。美方聲稱要採取外交以外的手段解決伊核問題,它手中還有什麼牌可打?破壞伊朗核實施,只能給對方擴大核計劃提供借口。對伊朗發動戰爭,連阿富汗塔里班都搞不定,要戰勝伊朗的伊斯蘭革命衛隊,無疑於痴人說夢。因此,除了繼續極限施壓,限制伊朗的收入,美方似乎沒有其他可供選擇的手段。

不過,會場外的交鋒並沒有影響會場內談判繼續進行。美伊雙方都力圖使談判朝着有利於自己的方向發展。美國當前迫切需要伊核協議,對內鞏固民主黨執政地位,對外穩定中東地區,服務於自身大國競爭的戰略需求。而伊朗則聚焦美國解除對其制裁,這對伊朗經濟發展至關重要。美伊走到談判桌前的上述動機,也是促使伊核協議談判不致破裂、雙方未來可能做出一定讓步的主要原因。

回顧持續兩年多、充滿跌宕起伏的伊核協議談判進程便可發現,拜登政府低估了談判的複雜性和伊朗的抗壓性,高估了美國制裁大棒的威力,誤以為只要美國一發狠話,經濟困難的伊朗就會乖乖接受美方的要求。而且,美國政府的信譽似已喪失殆盡。據伊朗媒體報道,伊朗要求美國“保證不實施新制裁”或不重新實施此前已取消的制裁。對旁觀者來說這似乎有點匪夷所思,然而無情的現實是,假設拜登政府明天就解除對伊制裁,國際投資公司會立即進入伊朗市場嗎?答案肯定是不會,因為它們擔心下一屆美國共和黨政府還會退出伊核協議,而美國政府也很難做出這樣的擔保。所以,當前正在進行的伊核協議談判將是一個艱難的博弈過程,不能指望很快取得突破性進展,也不能完全排除談判失敗的可能。