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  • 金凱 廣東省社會科學院國際問題研究所副研究員

風險管控的兩個案例:台灣和南海

2021-06-02

恢復克制和信任,應是中美兩國風險管控的共同目標。

案例一:台灣問題

對中國而言,台灣問題關係到中華民族的最終統一。而美方則有報告稱台灣的未來對美國的價值觀、印太地區的和平與穩定、美國的經濟競爭力和繁榮而言十分重要。北京所追求的與台灣的最終統一阻礙了美國在印太地區尋求和平與穩定,以及美國的經濟競爭力和繁榮嗎?

中美三個聯合公報當中關於台灣地位的共識和原則已經明確表明,台灣問題的和平解決和台灣與中國大陸的最終統一符合各方的最大利益。當北京的對台政策保持着其整體性和一貫性時,美方涉台政策立場的“變異”則往往傳遞出混亂的信息。因此,在三個聯合公報的精神和原則基礎上恢復並保持克制,是北京和華盛頓雙方的當務之急。

最近局勢的變化和相應的影響

近幾年華盛頓所採取的最值得關注的行動之一,是在2018年2月底通過了《台灣旅行法》,從而讓美台雙方高官互訪變得更加公開和便利。此外,美方還在進行其他一系列支持台灣的立法活動,並於2020年9月初公開了美國前總統羅納德·里根在上世紀80年代對台灣秘密作出的“六項保證”的細節。

美方在台灣問題上做出的最為激進的一個舉動,便是特朗普政府大幅增加了對台軍售的規模,即在不到四年的時間裡批准了九項對台軍售方案,總額超過174億美元。而另一個潛在的、令人不安的變化源於美國民主黨在2020年黨綱中所透露出的對台態度和政策方針的“修正”,即放棄了“一個中國”的表述。

上述變化將帶來一系列影響。例如,中美雙方在台灣問題上的現有共識和相互理解將受到嚴重影響,而沒有人能指望北京在台灣問題上保持政治默許和外交綏靖。同時,如果華盛頓繼續直接或間接鼓勵台獨,蔡英文當局便可能採取更危險的舉動,進而漸進並實質性追求台灣的最終獨立。進一步講,美國方面有關台灣地位政策事實上的“戰略模糊性”顯然被特朗普政府的相關政策舉措所削弱。

政策建議

1. 傳遞並相互確認明確的信息。為保持台海兩岸局勢的穩定,中美雙方亟需相互發出並相互確認明確的信息。

2. 重新評估並最終停止對台軍售。華盛頓應當重新評估其對台軍售政策,特別是過去四年中特朗普政府所批准的軍售項目。

3. 警惕任何實質性改變美台關係的意圖或舉動。對於台灣當局(以及一些美國人士)實質性提升美台關係的意圖和舉動,中美雙方都要慎重處理。

4. 在中美安全共識下重新評估美台安全合作關係。華盛頓必須審慎地重新評估台灣在美國印太戰略中的地位和作用,而北京則可以為中美在亞太地區的安全合作提供更多的選項。

5. 在“一個中國原則”框架下謹慎處理台灣參與國際社會的問題。雙方可以在堅持“一個中國原則”的前提下,就台灣參與國際社會(如共同抗擊新冠疫情等議題)進行坦誠的對話。

6. 為促進兩岸經貿、民心相通營造良好的氛圍。華盛頓不應對中國大陸與台灣地區之間的技術研發與經濟合作施加任何(或進一步)限制。

案例二:南海問題

作為非直接聲索國,美國在南海地區實質擁有施加深刻影響的各種戰略資源、政策手段和現實能力。在戰略和地緣政治層面,南海問題事關中美之間的角力。在現實層面,南海問題是中國與東南亞其他直接聲索國之間的事務。這可理解為南海問題的“雙重結構”(two-tier structure)。

當前,美國在南海問題上的做法是“挑釁性的、升級性的,而且鑒於該地區軍事平衡的變化,不太可能奏效”。中美之間也缺乏明確而堅實的共同目標,這可能會使事態呈現螺旋式升級,進而將雙方捲入一場彼此都不願看到的衝突。

因此,放棄“試探底線”這種無休止、無意義的舉動,立即恢復克制無疑是雙方的首要任務。

最近局勢的變化和相應的影響

近期,中國派出多艘測量船和大批漁船,舉行多次軍事演習,並在南海部署了海上巡邏機。2020年4月,中國政府批准在三沙市設立兩個新的行政區,標誌着中國對該地區正在實施有效控制和治理。依循歷史沿革並從包括其他聲索國在內的更大範圍來審視,北京所採取的政策舉動基本上是反應式的(reactive)。

美國則關注自身的優勢地位和盟友責任,並加強了在南海地區的各種巡航與偵查行動的力度和頻度。美國海岸警衛隊的艦艇多次高調穿越中國鄰近海域後,特朗普政府更是決定將美國海岸警衛隊的艦艇部署到西太平洋區域以進行定期巡邏。與此同時,最近美方的一些官方聲明、戰略文件和立法議案都印證了南海問題在華盛頓全球和地區戰略中所具備的“戰略分量”。這些文件包括《美國對中華人民共和國的戰略方針》、《國家安全戰略》、《國防戰略》、《國家情報戰略》、《中國軍力報告》、《國防授權法》、《2019年南海和東海制裁法案》(提議)、《南海航行自由法案》(提議),等等。

美國政府高官對中國有關南海爭端的立場更是不斷做出批評與指責,並頻頻引用《聯合國海洋法公約》,儘管該公約仍未得到美國的批准。同時,拉攏美國傳統盟友對南海問題實施多邊干預是美方的重要政策目標之一。

上述變化將帶來一系列影響。例如,雖然美方在南海地區更加頻繁的航行自由行動未必會直接導致軍事衝突,但卻大大降低了發生意外相遇、對峙甚至低烈度衝突的門檻。另外,美國持續拉攏多方力量介入南海爭端,說明南海問題長期延宕的可能性還是相當大的。此外,美方通過更加頻繁的軍事偵察與巡航行動反覆試探北京的底線,有可能阻礙中國與東南亞聲索國在協商談判的基礎上最終解決南海問題。

政策建議

1. 尋求理性務實的剋制。在承認雙方缺乏堅實互信這一事實的前提下,北京和華盛頓都必須在南海問題上保持全面的自我剋制,不僅要降低在該地區相關行動的強度和頻率,而且要在針對對方的政治宣傳和媒體攻勢方面保持相應的剋制。

2. 放鬆肌肉,而不是讓肌肉過度緊張。華盛頓尤其應降低近期在南海地區大幅加強的軍事行動力度。作為回應,北京可以在南海大規模島礁建設方面保持相應的剋制。

3. 保持溝通渠道的暢通、有效,同時最重要的是,要反應迅速。即便發生突發事件,雙方指定人員都應知道誰將在電話線的另一端接聽電話。當然,除此以外,還應當有一系列預案措施作為備選。

4. 防止南海問題出現進一步國際化的趨勢。華盛頓應重新評估“印太戰略”和“四邊安全對話”等其他多邊安全合作機制可能給南海問題帶來的負面影響。

5. 歡迎北京在保護環境、南海共同開發等方面發揮領導力。北京可率先提出對南海地區的海洋資源和環境進行長期區域性調查,而調查結果可作為包括美國在內的各方保護南海海域環境、共同開發海洋資源的實用性參考。

6. 華盛頓應重申在南海問題上真正中立的立場。務實主義符合美國在南海問題上的最大利益。在局勢相對緩和的前提下,中美甚至可以討論在新的共識基礎上共同就南海問題發表立場聲明的可能性。