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  • 何瑞安 布魯金斯學會外交政策項目、約翰•桑頓中國中心、東亞政策研究中心研究員

美中東海對抗被低估的風險

2017-12-21
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(中國日報)

近期,圍繞中國在南海人工島持續進行建設活動的媒體報道再次引發了世人對海洋爭端的矚目。近些年,大量評論都在關注美中兩國在南海爆發大國衝突的風險。

同一時期,中國和日本之間圍繞東海的海洋爭端卻少人問津。與南海不同,東海沒有新建的人工島嶼,沒有高賭注的仲裁案,也沒有外溢到媒體的激烈政策辯論。與南海爭端相比,對於東海問題的關注度相對較低,但東海地區爭端或許會帶來更大風險,將美國拖入與中國的衝突之中。究其原因,有以下幾點:

首先,南海局勢目前且仍將陷入僵局。正如新加坡官員比拉哈里·考斯甘觀察的那樣,華盛頓無法迫使北京放棄已經建成的人工島嶼,或在不引發軍事衝突的情況下阻止中國在人工島上部署軍事資產。同理,中國也無法在不引發大規模衝突的情況下阻止美國在東海開展軍事活動,而大規模衝突將令中國軍隊陷入作戰失敗的巨大風險,同時有可能導致人工島嶼迅速遭到破壞。換句話說,無論撤退還是驅逐,都不是值得北京或華盛頓嚴肅考慮的政策選項。

第二,南海的地緣政治緊張局勢在過去一年已經明顯降溫。而令局勢緩和的原因包括:美國總統特朗普降低了南海問題在美中關係中的重要性;通過“一帶一路”倡議促進地區經濟一體化是北京當下的優先政策選項;東南亞國家對於在南海問題上刺激中國變得愈加審慎,相反它們現在更傾向於重點關注增強地區連通性並推動中國-東盟南海行為準則談判。

第三,南海地區的風險緩釋措施要比東海地區更為成熟。美國和中國已經就南海爭端實施了海空相遇安全行為準則,同時雙方也積累了管控衝突的經驗。而在東海,中國和日本之間並不存在類似的風險管控機制。

第四,這一點與第三點密切相關,即中日船隻與飛機在東海地區近距離相遇的頻度正在加大。隨着中國和日本各自加強海空軍事實力以保衛東海海域爭端領土,這一趨勢很可能會加速。

第五,中國和日本都將彼此視為戰略競爭者。東海問題的重要性正在增強,因為東海爭端在中日兩國都被視為彼此作為亞洲大國相互競爭的代理戰。此外,近年的歷史也顯示出,圍繞東海爭端爆發的事件會迅速煽動起公眾情緒,而激憤的公眾情緒又會反過來限制北京和東京控制事態的政治空間。

在這種情況下,美國在南海和東海有三項最高國家利益必須維護:(1)遵守對盟友的承諾以維護美國的全球信譽;(2)確保民用和軍用航行與飛行自由不受干擾;(3)確保地區穩定以增進與中國的建設性關係。

作為一項全球政策,美國不在各種領土爭端問題上選邊站隊,不對領土爭端結果表達偏好,通常也不尋求進行斡旋。相反,美國的戰略重點在於保護盟友,確保海空航路暢通,並為各聲索國管控並最終和平解決爭端創造有利條件。

基於這些狹隘的國家利益,有兩種情況最可能加速美中之間在南海和東海爆發衝突。一是中國與美國的地區盟友爆發衝突,而美國因受制於共同防務責任而被捲入衝突;或是中國試圖阻止依照國際慣例法運營的飛機或船隻進入爭端領域。

中國對合法民用或軍用船隻飛機關閉航道或空域的任何企圖都會引發強烈的國際反彈,並很可能導致爆發軍事衝突。在當前情況下,北京很可能不會冒天下之大不韙。

另外一種情況,也是最容易引發衝突的情況,就是美國因共同防務責任而被捲入戰爭。在與中國存在海洋爭端的國家中,美國與菲律賓和日本是盟友關係。

馬尼拉和北京目前雙邊關係良好,這降低了爆發衝突的風險。同時,菲律賓將其在南海水域和空域的軍事部署控制在了一定範圍內,這降低了爆發意外事件的潛在風險。華盛頓也明確可信地向北京傳遞了自身意圖,即中國試圖以武力攫取馬尼拉聲索地物的任何行為都將面臨把美國捲入衝突的風險。雖然以上這些無法完全排除北京試圖強行奪取菲律賓聲索地物的可能性,但它的確降低了發生這種情況的幾率。

在東海進行活動的中日軍隊之間爆發意外事件的風險更大。原因包括中日軍隊近距離海空相遇的頻度,成熟的風險緩釋機制的缺位,以及北京和東京之間對於領土劃分及尖閣諸島(釣魚島)周邊的行為規範缺乏共識。

鑒於以上這些因素,東海存在發生意外海空相撞、從而引發衝突快速升級並迅速將美國捲入爭端的風險,而這種風險不可小覷。

需要明確的一點是,南海或東海爆發衝突遠非無可避免。當事件發生後,穩定的專業性、明智的領導力及沉着的反應都能夠且應當避免令事件升級為衝突。然而,當評估東海海域風險時,我們應密切關注南海和東海局勢,銘記哪些國家利益是美國必須維護的,並對兩個海域存在的相對風險瞭然於胸。華盛頓還應鼓勵北京和東京努力推動建立意外事件風險緩釋機制,並積極開拓事件爆發後管控風險的有效渠道。