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新美中軍事協定無法緩解任何危機

2017-09-18
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今年8月,美國參謀長聯席會議主席約瑟夫·鄧福德和時任中國人民解放軍中央軍委聯合參謀部參謀長房峰輝簽署了一份框架協議,在兩軍參謀部門之間建立一個溝通機制。中國和美國都把該協議稱為危機中防止“誤判”的手段,但從內容來看,尤其如果將其置於過往中美軍事機制的語境中看,這份協議緩和危機的作用被誇大了。

隨着中美兩國飛機和船隻的交流日益增加,擴大兩軍聯繫是向前邁出的積極一步,這有助於雙方探討影響中美兩國的議題,如朝鮮日益升溫的核試驗計劃。

然而,弄清楚美國和中國新近簽署的溝通框架“不是”什麼很重要。它“不是”一個危機解決機制,雖然美國軍方高層領導堅稱雙方會談的目的在於緩和危機。相反,這一溝通框架將在兩軍參謀人員之間建立一個對話機制,作為現存雙邊對話機制的補充,如就海空安全議題進行會談的《海上軍事安全磋商協定》(MMCA)。本次簽署的溝通框架協議旨在在兩軍參謀部門之間進行預定的、事先計劃好的討論,而非發生意外危機時進行溝通。

把不切實際——或許甚至是不必要的——期望賦予被削弱了的協議,這種情況在美中軍事交流中並不鮮見,這實際上正是其典型特徵。

軍事會談無法解決政治分歧

在美國,改善軍方交流長期以來一直被視為防止誤判、預防衝突、防止中國成為美國敵人的一個途徑。但這種思維方式的問題在於,它把雙方軍隊間的策略性交流與授權軍隊採取行動的政治決定混為一談。美國和中國發生齟齬的是政治領域,這超出了軍事對話的範疇。當摩擦導致軍事事件發生時,如2001年美國偵察機和攔截它的中國戰機在南海相撞事件,最終的解決方式還是通過政治渠道,而非軍事渠道。

鄧福德將軍曾頗為隱晦地承認這種軍事交流的局限,他說中美兩國之間存在很多視角不同的“難題”,設立一個雙方可以探討這些問題的平台並不代表在解決問題上取得了進展。但他依然強調,降低誤判是會談的“最低標準”,美國和中國需要坦率地應對存在分歧的領域。

但是,與美國對參謀部門會談能避免何種誤判的模稜兩可態度相反,中國中央軍委副主席范長龍在會見鄧福德將軍時,對中國希望美國在哪些方面有所調整非常明確。美國阻礙兩軍關係發展的“錯誤行動”包括支持台灣,在韓國部署導彈防禦系統,對中國沿海實施監控,在南海部署海空部隊。

但是,這些行動並非單純是美軍內部決策的結果,它們反映的是美國政治領導層設定的國策。中美兩軍參謀部門之間開展新一輪對話不會讓美國減少部署在中國周邊的監控和巡邏力量,也不會讓中國停止攔截或追蹤美軍。

軍方交流被過度期待的歷史

作為大多數新近兩軍交流機制的發起方,美國一直熱衷於在避免“誤判”的名義下,防止由於中國對美軍在東亞的軍事行動作出反應而發生不測。而中國同意設立這些機制時表現出的遲緩,則反映出其事件肇始者的立場優勢,以及這種立場帶來的對是否令事件升級的掌控權,如果中國控制事件升級與否,那麼他們就更不用擔心發生誤判。

中美於1998年簽署了《海上軍事安全磋商協定》(MMCA),這是兩國軍方最早的正式溝通機制之一。或許美國最初的設想是,該協定以美國和蘇聯在冷戰期間設立的行為準則為模板,旨在避免兩軍之間發生意外衝突。然而,《海上軍事安全磋商協定》最終淪為一份美國國會研究服務部後來所形容的 “為了會談而會談”的協議。這份協議既沒有防止,也沒有解決2001年的美中海南島撞機事件。

近20年之後,美國和中國簽署了一系列諒解備忘錄,包括海空相遇安全行為準則。但與早前美國和蘇聯簽署的協議不同,當時的美蘇協議使用了“必須”等具有法律約束力的規定性詞彙,而美中諒解備忘錄明確表明是自願遵守,所用詞彙也是選擇性的“應當”和“可以”。

美國推動與中國簽署諒解備忘錄的一個主要動機是防止中國對美軍偵察機進行危險的攔截行動,如2001年的撞機事件,該事件造成一名中國飛行員喪生,美國飛機緊急迫降海南島,美國飛行員被扣留10天。但是,諒解備忘錄中關於不安全飛行攔截的規定所使用的語言非常主觀,何為“專業飛行技術”和飛機間的“安全距離”,完全取決于飛行員的判斷。正由於這種模稜兩可的表述,對於美國後來指責中國對其偵察機進行不安全攔截,而中國認為自身行為專業且適度,我們就不應感到驚訝了。

早在1995-96年台海危機爆發時,美國首次尋求與中國軍方開通直接電話連線,但距離兩國真正同意建立電話連線仍有10年之久,而雙方又花了近10年時間,才就利用電話連線進行危機溝通的程序達成一致(正由於這些危機處理程序的存在,我們更不清楚最新設立的參謀部門對話機制對緩和危機有什麼助益)。

美國和中國簽署的關於兩軍海空相遇行為準則的諒解備忘錄及其他協議,僅僅是鼓勵性的,而非規定性的,是主觀的,而非明確的。新近設立的參謀人員對話機制既不可能讓美國減少監控活動,也不可能讓中國停止攔截活動;既無法防止去年12月中國扣押美國海軍水下研究無人機這樣的事件發生,也不清楚這個機制能否推動讓中國返還無人機的談判順利進行。中國一直宣稱談判進展“順利”,並已經在預防“誤解或誤判”上取得了令人滿意的成果。

無論新設立的參謀人員對話機制能否取得預期效果,我們都不清楚降低美中兩軍間的誤解和誤判究竟有多重要。無關緊要的誤判不會改變造成這些誤判的根本性的地緣政治分歧,而即便兩國軍方想要消除這些分歧,他們都有心無力。