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南海共同開發協議面臨風險

2017-08-09
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上任第二年,菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特繼續致力於穩固其和北京的戰略合作。在7月24日的國情咨文中,他稱讚中國是國家發展的慷慨和友好夥伴。在談及南海爭端時他頗為含糊,強調持續對話對於管控地區領土爭端至關重要。

不過,他把大部分的怒火都投向西方國家,尤其是批評他頗具爭議禁毒戰的歐盟和美國。儘管華盛頓仍在協助馬尼拉在棉蘭老島的反恐行動,但言辭強硬的菲律賓總統執意疏遠其傳統夥伴,並轉向北京。

在國情咨文之後的新聞發佈會上,杜特爾特強調他更傾向於在南海採取不對抗策略,特別是通過共同開發協議。“如果我們可以毫無麻煩地在那裡有所斬獲,為什麼不呢?”他如此解釋,並強調不惜一切代價避免衝突的重要性。

對杜特爾特來說,相較於持續的外交緊張關係,以及一旦事態持續惡化爭議地區可能爆發的戰爭,資源共享安排要好得多。在數月內,他將爭端日趨簡化描述為在全面衝突和(按中國偏好的方式)對話之間的選擇。

作為東盟輪值主席,杜特爾特阻止了部分成員國(尤其是越南)對中國在該地區人工造島行為採取更加嚴厲表態的努力。

北京顯然對在杜特爾特領導下菲律賓的徹底外交轉向感到滿意,他事實上擱置了前任阿基諾三世發起的南海仲裁的里程碑式仲裁結果。

從理論上看,在聲索國之間達成資源共享協議是最好的解決方案。不過在實際操作中,杜特爾特需要克服重大法律和政治障礙,來和中國落實共同開發協議,畢竟中國對幾乎整個南海聲稱擁有主權。

新黃金時代

就在杜特爾特發表國情咨文後,中國外交部長王毅到訪馬尼拉,並在總統府馬拉卡南宮受到菲律賓總統的熱烈歡迎。他稱讚了菲中關係的“強勁勢頭”,並呼籲中國和東盟在南海爭端上達成排他性解決方案。

他強調:“(中國和東盟)完全有能力、有智慧處理好彼此分歧,維護好南海穩定。”並呼籲“域外勢力”(即美國)不要在本地區“挑撥是非”。

乍看之下,共同開發協議似乎是解決地區海洋爭端的理想方案。根據權威定義,這一協議是指“兩國同意通過跨國合作和國別措施開發並按協商比例共享在大陸架海底和底土指定區域的離岸石油和天然氣,對此雙方或一方參與國按照國際法享有權利”。

事實上,這是一個被納入了國際法(即《聯合國海洋法公約》)的潛在妥協方案。它還與中國權威領導人鄧小平的戰略格言產生共鳴。在1970年到1984年之間,鄧在一系列後來被經常引用的講話中,將共同開發協議視為解決北京和鄰國領土糾紛的理想方案。

為了維持中國出口導向型經濟所需的地區穩定,這位中國領導人提出了以下方案:主權在我、擱置爭議、共同開發。鄧的方案為其繼任者江澤民和胡錦濤所繼承,他們指導了一系列中國與陸上、海上鄰國的邊界劃定。

正如中國領土政策權威專家傅泰林在其頗具影響力的著作《強大的邊境,安全的國家》一書中所說,為了改善和近鄰(大部分是陸上近鄰)的關係,在23起邊界衝突中,北京在17起中要麼降低了要求,要麼完全放棄了最初主張。

一場硬仗

近年來,中國在其相鄰水域特別是南海地區倡導共同開發協議。不過不同的是,這個亞洲強國這次居於優勢地位,並且態度也更為獨斷。

自習近平主席掌權以來,他指導了在南沙群島和西沙群島的大規模人工造島。同時在爭議水域,中國海軍、準軍事和漁業活動也不斷增加,這令人擔心中國逐漸侵入較小聲索國的傳統水域。

同時,對能源安全不斷增長的擔憂推動聲索國在爭議地區開發資源。多年來,由於擔心地緣政治不確定和中國滋擾,菲律賓未能在諸如禮樂灘等地進行開發活動。

由於擔憂國內能源(尤其是馬蘭帕亞天然氣田)產量減少,馬尼拉正在考慮在今年晚些時候推進對禮樂灘的開發。杜特爾特已經表示這方面可以與中國合作:“當他們(中國)開始(在南海)開採天然氣和石油時,我告訴你們這將像是一個合資企業……它將是公平的。”

但就菲律賓來說,和中國的共同開發協議至少面臨三大阻礙。首先是歷史包袱,尤其是格洛麗亞·阿羅約政府(2001-2010)時期的一次慘敗。2005年,當中國提出在菲律賓進行重大基礎設施投資之後,阿羅約總統和越南、中國簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。

但不久之後,中國投資和上述協議均遭遇違憲挑戰,並陷入巨大爭議。反對者指責阿羅約政府接受中國資本如同受賄,目的是在南海達成有叛國之嫌的高度資源共享協議。

面對公眾質疑,2008年上述協議到期之後,菲律賓政府便拒絕續約。如今,由於阿羅約時代的歷史包袱,在菲律賓民眾和防務部門當權者眼中,中國仍然相當不受歡迎。

第二大障礙是菲律賓1987年憲法,該法為在該國專屬經濟區勘探和開發自然資源設置了極其嚴格和繁複的規定。

尤其是關於國家經濟和財產的第12條第2款:“對自然資源的勘探、開發和利用應當在(菲律賓)政府的完全控制和監督之下進行。”任何合資企業都必須由一位菲律賓公民持有多數股份(60%)。最重要的是,締約方應當承認菲律賓主權。

最後,海牙法庭的里程碑式裁決也清楚表明,馬尼拉和中國沒有需要勘界的交疊專屬經濟區。僅在被裁定為數個聲索國傳統漁場的斯卡伯勒淺灘,存在依據仲裁庭按《聯合國海洋法公約》所作判決締結資源共享協議的空間。

但是中國對整個南海主張主權,並持續抵制海牙裁決。因此,要推進共同開發協議的唯一方法是杜特爾特修改菲律賓憲法,基本放棄本國的仲裁勝利,並克服根深蒂固的公眾對與中國締結資源共享協議的反感。這將是一場硬仗,並可能伴生諸多問題。毫無疑問,大膽的菲律賓總統正踏入麻煩地帶。