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  • 康林 巴黎東方語言文化學院(INALCO)副教授

仲裁後的南海局勢:變與不變之間

2017-04-18

當南海仲裁案最終裁決於2016年7月12日宣布,首要問題就是該裁決能否成為地緣政治的一個重要轉折點。它將加劇地區緊張局勢,還是會推動相關國家選擇對話途徑解決爭端?我的第一個假設就是中國認為這份“無效”裁決不會從根本上改變中國的戰略,事態演變將主要取決於菲律賓的行動,以及越南是否會追隨其走上仲裁道路。

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8個多月過後,中國和東南亞各國、尤其是中國和菲律賓之間的對抗關係已經開始緩和。2016年5月,當選菲律賓總統的杜特爾特推出的政策是帶來這種轉變的重要因素之一。這位菲律賓新任總統選擇了對話途徑,而非要求嚴格執行仲裁結果的對抗性政策。總統特使拉莫斯於2016年8月在香港展開破冰之旅,隨後杜特爾特本人也於兩個月後對北京進行了訪問。中菲關係的緩和最初基於妥協,習近平主席可能承諾不會在黃岩島進行開發(據杜特爾特稱,開發黃岩島意味着越過“紅線”),並同意讓菲律賓漁民回歸這片海域。

杜特爾特的首要目的是深化同中國的經濟往來,吸引中國對菲律賓進行基礎設施建設投資,令菲律賓接入“21世紀海上絲綢之路”。這一做法是效仿馬來西亞,後者在南海問題上沒有選擇與中國進行正面對抗,近年來因此受益頗多。

越南方面沒有選擇採取法律手段,但該國一直以來都在兩種政策間搖擺,一方面試圖與中國共產黨維繫良好關係,另一方面意在維護其領土要求和海洋權益。近年越南與東盟展開協作,着重研究開發增進海洋安全的措施。在2016年9月6日-8日於萬象召開的東盟和東亞系列峰會期間,東盟10國與中國簽署了《中國與東盟國家關於在南海適用海上意外相遇規則(CUES)的聯合聲明》和《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針》。各國同時呼籲切實執行2002年《南海各方行為宣言》(DOC),並就達成“南海行為準則”(COC)繼續進行磋商。用中國外交部長王毅的話來說,該行為準則首份草案本該早就達成了。為防止在岩礁和低潮高地布置“進攻性武器”並維護商船在南海的通行自由,“南海行為準則”將成為具有約束力的危機解決機制。

2016年7月12日作出的南海仲裁案判決是否會讓中國和東南亞國家就南海問題出人意料地開啟一輪和解?正如本世紀初期《南海各方行為宣言》達成、中國與東盟簽署友好合作條約後實現和解一樣?這個問題很難有定論,因為在這些變化背後充滿着不確定性和延續性,而這很可能隨時削弱已經取得的進展。

其中一個主要的不確定性來自中菲關係,雖然近幾個月來雙方關係明顯好轉,但這是追求短期務實妥協的結果,其蘊含的危機是這些成果很可能最終被證明不過是曇花一現。而菲律賓政府內部對華和對美政策分歧——這種分歧在總統和國防部時而相互矛盾的聲明中彰明較著——也凸顯出中菲和解的局限性。

2017年3月底中菲宣布重啟關於南海領土爭端的雙邊談判,同時北京決定邀請菲律賓海岸警衛隊訪華,從中國的角度看這些舉措無疑都有一個目的,以外交部發言人華春瑩的話說就是“加強海洋合作”,並“為中菲關係健康穩步發展注入正能量”。兩國海岸警衛隊可能開展的對話——這很可能被視為兩國軍隊未來開展對話的前提條件——無疑將被視為最終消解中菲關係中仍存的不信任感的重要一步。

另一個重要的不確定性來自世界主要海洋大國美國與新興海洋大國中國在2017年4月“習特會”後雙邊關係的走勢。延續性將很可能得到確保。正如中美研究中心執行主任洪農指出,雖然中美兩國已經就海洋安全議題建立了對話渠道,兩國在南海依然存在着戰略競爭關係,雙方針對該海域的無害通過權,以及在其他國家專屬經濟水域進行軍事活動的舊有分歧,就是這種競爭關係的表現之一。

最後,第三個重要因素是中國南海政策的複雜性,而這種複雜性由多種因素決定,包括中國海域半封閉的地理結構,繼承自民國時代的領土要求,經濟和安全籌碼,影響國家海洋政策的機構利益,以及中國出於意識形態而非法律考量簽署《聯合國海洋法公約》,而該公約中的部分條款並不完全符合其自身利益。正如我此前在香港《神州展望》雜誌撰文所說,中國的南海戰略是一項長期戰略,旨在維護其領土要求,並逐步在有爭議海域增加其民間和軍方部署,同時該戰略也是一項反應/預測戰略,旨在應對美國單獨或聯合其他爭端直接相關國(尤其是菲律賓和越南)採取或意圖採取的可能會威脅中國利益與安全的措施。

中國南海戰略的另一個特點是其矛盾性,即一方面需要保衛國家主權、維護國家利益,另一方面需要促進經濟合作與“地域連通性”。2013年中國推出了“21世紀海上絲綢之路”計劃,與此同時其在黃岩島上的活動也已經開始(或即將開始),這正是這種戰略矛盾性的體現。事實上,中國面臨的一個主要挑戰就是能否在堅持其主權和安全主張的同時消除外界對於中國威脅論的擔憂。而中國國務院法制辦於2017年2月14日公布的《海上交通安全法》修訂草案就很能說明這個問題。在南海仲裁宣判幾個月後公布的該修訂草案是對自1984年開始實施的現行法律的合理更新。根據2017年2月15日《大公報》的一則報道,其主要目的是“完善海洋權益維護”。除海上救援、海事勞務和安全標準相關條款外,修訂草案還涉及保護中國海洋權利條款,尤其包括拒絕未經中國政府批准的外籍軍事船隻無害通過該海域的權利,以及中國海警對可疑船隻或“在中國管轄海域”內進行非法運營船隻的起訴權。但是,“管轄海域”這一詞彙很可能在南海問題上遭到質疑,因為根據該法案,中國不僅將內水、領海和毗連區劃入管轄海域,還將專屬經濟區、大陸架以及“中華人民公國管轄的其他海域”劃入管轄範圍。最後這一點再次引發了“管轄權”具體邊界的問題,並間接引發了“九段線”問題。

顯然,該法案的最終版本很重要,尤其是對國內法和《聯合國海洋法公約》規則的關係,更不用提設想中的“南海行為準則”及周邊國家對法案的看法。更為重要的是,該法案的執行將產生決定性影響,並為南海問題定調。