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近在咫尺:危險的美中海上對峙

2016-06-20

背景

最近,美國偵察機和中國戰機的兩次貼身遭遇,給華盛頓和北京的關係帶來麻煩。第一次是在南海中國海南島附近,一架美國EP-3偵察機與兩架中國飛機相遇。這與2001年在同一地區發生的事件驚人地相似。那次事件中,一架中國飛機與一架美國EP-3相撞,中方飛行員身亡,美國方機組人員被迫着陸並遭拘留,進而引發外交緊張。第二次是在東海,一架美國RC-135偵察機遭到一架中國飛機的緊逼。這類事件,以及美中雙方艦船的近距離對峙,最近正日益頻繁地發生。其原因有二:中國利用軍事設施和人員鞏固它對南海的南沙群島、西沙群島和東海釣魚島“無可爭辯的主權”,而美國的海上和空中行動,是有意對中國的行為發起挑戰。兩國領導人不加掩飾地向對方發出警告,要求對方接受己方立場,並在雙方機艦相遇的細節問題上爭論不休。

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2016年6月7日,中國軍機危險近距離接近美國偵察機。

這場爭端與美中兩國的國內和國際態勢不可或分。美國方面的態勢肯定要包括總統選舉政治,候選人們勢必會在中國問題上採取強硬的姿態。而且五角大樓無視中方要求,宣布將繼續派遣海軍和空軍前往它選定的任何地方。此外還有美國的盟友政治,特別是要支持菲律賓和日本(日本也在東海與中國船隻遭遇),同時加強與越南和印度的關係。在中國,其立場受不斷升溫的民族主義影響。台灣選出反對黨民進黨的新領導人,導致北京施壓,要求確保台灣不宣布獨立。最近中國非法拘押五名香港書商,再次掀起香港的親民主運動。北京領導人對公民社會的抨擊,也引來對習的反對,使其核心集團飽受困擾。所有這些,都讓政治領導人感受到現實或潛在壓力,促使他們在國際問題上繼續堅持強硬立場。

遏制中國?

和菲律賓一樣,越南十分渴望美國加強在東南亞的軍事存在。諷刺的是,儘管越南本身存在嚴重人權問題,貧富差距不斷加大,但美國海軍為得到補給,不久後可能又會定期到訪曾經設在金蘭灣的基地,同時美國的跨國公司也在急迫地尋求當地的投資機會。作為允許美國進入越南的回報,奧巴馬總統5月下旬訪越時,宣布結束對越南的武器禁運。儘管他明確表示,此決定只是對越關係正常化的一部分,與中國無關,但這當然是為了鉗制中國(而且不幸的是這一決定完全無視美國對人權的關切)。

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中國官方對美越協議的反應相當克制。外交部一位發言人說,中國“歡迎美越關係正常化”。同樣,《中國日報》未發現奧巴馬協議的不妥,不過前提是中國利益沒有受到損害:

“令人擔憂的是,一些人把這三天訪問說成是美國為遏制中國崛起而實施戰略再平衡的一個重要舉措。他們說,美國要用越南來抵消中國在本地區實力的增長,尤其是在區域國家為爭奪主權而導致南海緊張局勢加劇之後。果真如此的話,那將不利於地區和平與穩定,因為它將使南海局勢進一步複雜化,使該地區面臨成為衝突火藥桶的危險。”

印度是美國海上戰略的新成員,雖然人們未見五角大樓官員把印度列為遏制中國的夥伴國,但你如何解釋:印度與美國簽署《亞太和印度洋地區聯合戰略願景》,與日本建立“特別戰略與全球夥伴關係”,與澳大利亞構建“安全合作框架”。2008年以來,美國國防部長頻繁訪問印度,美國海空軍在印度領土獲得維修和補給的後勤支援協議即將達成,印度還與美國及東南亞國家就南海爭端“對穩定的破壞”(暗指中國)發表官方聲明。隨着美國與巴基斯坦關係惡化(5月21日,未經巴方允許,美國實施了炸死塔利班領導人的無人機攻擊),對華盛頓來說,它與印度的關係就變得愈加重要。

雖然沒有人提及正式的結盟,但美印合作關係,尤其是印度總理穆迪6月對華盛頓的訪問,使美國在中國周邊的軍事安排更為充實,遑論與它攜手的還是中國的宿敵。訪美期間,穆迪對雙方共同的安全關切熱情有加,其中包括“海上航行自由”。北京的分析人士肯定不會漏掉這一證據。

立場之爭

中國領導人肯定注意到5月26日至27日的日本七國集團(G7)峰會,以及6月3日至5日的英國國際戰略研究所香格里拉對話對其行動的含蓄批評。儘管G7領導人的聲明沒有特別提及中國,而且在這份32頁文件中,直到接近結尾的第25頁才提到海洋安全問題,但它的所言所指是顯而易見的:

“我們重申並承諾,維護以規則為基礎的、符合《聯合國海洋法公約》所體現的國際法原則的海洋秩序;通過建立互信措施和司法手段等措施和平解決爭端,實現對海洋的可持續利用;尊重航行和飛越自由。我們重申各國按照國際法來確定和澄清主權主張、避免採取製造緊張的單方面行動、不以武力或施壓伸張主權要求的重要性,尋求以包括司法程序(包括仲裁)在內的和平方式解決爭端。我們重申通過國際和地區合作加強海上穩定與安全的重要性,特別是在打擊海盜方面。我們對東海和南海局勢表示關注,並強調和平管控和爭端解決的極端重要性。”

中國外交部作出回應,重申在主權問題上的立場,反對外部勢力介入領土爭端。發言人發表了一個無甚證據的聲明,稱“越來越多的國家和組織”支持中國的立場。外交部譴責G7發表的聲明,認為它超出了該組織的身份,對和平與穩定無益。它還表示中國即將舉辦的G20峰會在聚焦世界經濟方面“更具代表性”。

一年一度的香格里拉對話同樣出現了不和諧,中國遭到東南亞國家和美國的強烈批評。在預見到常設仲裁庭將作出對中國不利裁決(裁定中國的領土要求是否具有法律有效性,而非領土主權本身)的背景下,仍由中央軍委下屬總參謀部的孫建國副總參謀長率領的中國代表團激烈地辯稱,中國不會接受或服從法庭的裁決。孫建國譴責菲律賓將爭端提交法庭違背了與中國的雙邊協議。他對美國國防部長阿什頓·卡特斷言中國正豎起一道“自我孤立的長城”尤為不滿。他的講話以及中國外交部較為溫和的評論,都試圖把所有麻煩歸咎於美國“不可告人的目的”。

共同責任

美中兩國都要對南海和東海緊張局勢的升級負責。華盛頓挑戰中國領土主張的主要原因是堅持“航行自由”,然而那裡的航道暢通無阻,並未禁止美國或其他國家的船隻通行。美國炫耀軍力的策略顯然是挑釁,中國只能起而應戰。中國外交部和多位官員都對自由航行作出保證,稱無論作為該地區主要沿岸國家,還是按國際法要求,中國都有責任保護航行自由。此外,美國雖然在主權問題上不持立場,但它與菲律賓、越南、日本和印度日益密切的軍事關係,定義了美國新的安全利益。最後,正如中國旋即提醒人們的,美國與中國不同,它沒有簽署和批准《聯合國海洋法公約》,這使美國常常自詡的用“建立在規則之上的”常規手段解決爭端大打折扣。

而在中國方面,固執地堅持對島嶼不容置辯的歷史權利,完全拒絕仲裁庭的任何判決結果,充其量也是一種虛弱的姿態。中國強調它在南海修建跑道、港口和供應設施的戰略意圖是防禦性的,但無疑這些與設在玉林的彈道導彈核潛艇基地和其他駐泊在海南島南端的潛艇及水面艦船有關。雖然美國偵查機監視中國在當地的活動,但對該基地沒有實質性威脅,至少目前不是為了進攻。所以現在的問題是,中國在南海的建設還要走多遠。一位資深中國分析家指出,當2015年9月習近平訪美,向奧巴馬承諾中國不會讓南海“軍事化”時,他實際上是打算擁有“僅以防禦為目的的小型而有限的軍事設施”。但是我們看到的,也是讓周邊國家頭痛的,是這場建設似乎越來越以建立永久性基地為目標。

最近的險象環生和口水戰還不致於釀成公開衝突。但這些事件顯然令人不安。美國對中國南海建設的海空偵查,中國填海造島和在爭議領土上的軍事化建設,兩者都在不斷增加,這有足夠理由引起人們的擔憂。法國呼籲歐洲海軍在南海有“常規和可見的存在”,更是火上澆油。中美兩國民族主義式的逞強和國內政治因素,也是在誤判基礎上使用致命武力的誘因。阿什頓·卡特在香格里拉對話時呼籲建立本地區“基於規則的安全架構”,雖然為時尚早,但它與孫將軍提出的中國與美國、日本和印度建立軍事互信有潛在的共同基礎。

中國和美國沒有理由如此地接近于軍事衝突。現在的貓捉老鼠遊戲太過危險,與國家領導人意願相違而發生交火的可能性正越來越大,它可能由意外、故意、機艦碰撞或現場指揮官的頭腦發熱所觸發。像戰略與經濟對話這種高級別軍事和政治領導人的直接對話是必要和可取的,但同時,美中兩國的海空軍領導人必須向後退一步。他們應該採取循序漸進的方法,按中國人的話說就是,要求同存異,先易後難。

有幾種選擇,包括美國飛機或船隻不再抵近偵查,以回報中國中止在爭議島嶼附近的海上和空中行動。中國應減少在那裡的軍事人員,並凍結與軍事相關的建設,其他有關各方也應如此。中方應叫停有報道所說的類似對黃岩島的新建設計劃,同時菲律賓人也不應在有爭議的海域爭搶漁業資源。

中國還應該在設立南海防空識別區問題上讓步。中國有報道暗示說,中方正考慮設立南海防空識別區。中國國防部也曾經表示,設立防空識別區“將取決於中國是否面臨來自空中的安全威脅,以及空中安全威脅達到什麼程度”。2013年,中國在東海宣布設立防空識別區時就使用了同樣的策略。美國、日本和韓國當時提出了抗議,美國還派出轟炸機飛越識別區。如果在南海此情此景重現,那將非常愚蠢。

中國與美國還必須着手應對長期挑戰,也就是說,和其他任何爭端一樣,要讓法律先行。從中國開始,所有各方都應放棄無用的主權歷史論據。之所以無用,是因為它說服不了任何人。國際海洋法法庭的介入對中國來說是一次機會,證明它自己是“負責任的大國”。而對美國來說,這也是最終讓參議院批准國際海洋法的誘因。貫徹現有行為準則也是給東盟的一個重要保證,保證它所毗鄰的大國更願意談判,而不是使用威脅或武力。最後,南海蘊藏的油氣資源應該由利益相關方共同分享,中國(上世紀90年代初)曾經提出這一想法,台灣前總統最近也予以重申。但是,勘探工作必須考慮脆弱的海底生態以及過度捕撈問題,這兩者已經快讓南海面臨生態災難了。