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「封口令」何時不算「封口令」?

2016-04-15

《海軍時報》2016年4月8日稱,太平洋司令部司令哈里·哈里斯希望在南海對中國採取更具對抗性、更強有力的政策,但被白宮阻止。文章還說,國家安全委員會顧問蘇珊·賴斯就這一問題對軍方領導人下了“封口令”:

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圖為9月17日美國太平洋司令部司令、海軍上將小哈里·B·哈里斯(Adm. Harry B. Harris Jr.)在華盛頓參議院聽證會前走過一張中國南海永暑礁的照片。(美聯社)

“據兩位要求在討論政策問題時不透露姓名的國防部官員稱,國家安全顧問蘇珊·賴斯向軍方領導人下了'封口令',不許他們在上周高級別核安全峰會舉行前的幾星期內就南海爭端表態。參加華盛頓峰會的中國國家主席習近平與奧巴馬總統舉行了私下會晤。

這個'封口令'是3月18日國家安全委員會會議記錄的一部分。熟悉會議資料的一位國防部官員說,這其中包括賴斯要求避免公開評價中國最近在南海的行動。”

白宮和軍方高級領導人,包括哈里斯上將和參謀長聯席會議主席約瑟夫·鄧福德後來都否認了“封口令”一說。

這很像是國家安全顧問蘇珊·賴斯給軍方的一個警告,要求他們在奧巴馬總統與中國領導人會晤之前不發表潛在煽動性談話或有可能被解讀為與白宮對華政策相抵觸的聲明。被封口很不幸,但這種警告是在她的權責之內,哈里斯上將似乎也承認這一點。

哈里斯發表了一個聲明,聲稱他相信總統會考慮他對東亞事務的建議。然而,他沒有談及他提出了什麼樣的政策建議,只是說他向總統作秘密簡況報告時提出的私人建議“如果不是個人化的,也就沒什麼價值可言了”。哈里斯表達出的這種關係,其實是文官與軍方關係的基礎,他之前的一些軍方領導人同樣不明白這一點。

軍方和文職高官們經常意見不一,但最終,從理論上說,在私底下接受軍方坦率而廣泛的意見建議後,政策還是要由文官來制定。軍方的工作變成執行政策。了解這些工作狀態,並在私底下保持分歧,是文官與軍方關係的重要組成部分。麥克阿瑟·道格拉斯將軍就未能掩飾住自己對杜魯門政府朝鮮政策的歧見和輕蔑,他非常過分地寫了一封信,向國會表達自己的不同意見,結果杜魯門總統在參謀長聯席會議的一致支持下罷了他的職。

1990年,空軍參謀長邁克爾·杜根向記者透露了美國在海灣戰爭中可能打擊的軍事目標,其中包括薩達姆·侯賽因及其家人,之後他被國防部長迪克·切尼炒了魷魚。為這一舉措進行辯護時,切尼對記者表示,杜根甚至不是海灣行動“指揮系統當中”的一員,所以“揣測可能或不一定實施的計劃中包括或不包括什麼是很欠妥的”。而且,杜根將軍有關把薩達姆·侯賽因及其家人作為打擊目標的說法,被認為有可能違反了一直以來有關禁止暗殺外國領導人的總統行政令。

2008年,《時尚先生》發表了有關陸軍中央司令部司令威廉·法倫上將的一篇文章。據湯姆·巴內特寫的這篇文章,法倫是唯一阻在美國與一場對伊朗戰爭之間的人,而這場戰爭顯然受到小布殊政府的青睞。文章引述法倫之前對半島電視台發表的評論說:“對抗的聲音甚囂塵上……既無助也無用。我不希望有戰爭,這也正是我們應該為之努力的。我們應該盡一切可能去創造不一樣的環境。”但是,對於厭倦了戰爭的民眾因為這篇文章給予自己的讚揚,法倫並不接受,他稱這篇東西是“毒筆文章”。儘管如此華盛頓仍是不悅,法倫不久之後退休,人們猜測他的退休是被強迫的。

2010年,奧巴馬總統撤了阿富汗戰爭司令斯坦利·麥克里斯特爾將軍的職,因為之前他和他的手下在私底下對《滾石》雜誌記者就阿富汗政策批評了奧巴馬政府。此前一年,麥克里斯特爾就已經據稱有意把自己的建議文本泄漏給媒體而遇上麻煩。他的基本建議是“要麼加強軍力,要麼任務失敗”,在白宮看來,這是向總統施加壓力接受他的建議。這件事被當作了麥克里斯特爾被解除職務的先兆。“近60年來,這是第一次總統直接介入戰區高級指揮官因為對白宮不敬而被免職,上一次是道格拉斯·麥克阿瑟將軍在朝鮮戰爭中被杜魯門總統免職。對奧巴馬先生來說,這是一個麥克阿瑟時刻,是對文官掌權的重申。”

這些事件與一些軍方高層因為發表愚蠢評論而丟了職位還不一樣。1995年,時任太平洋司令部司令的海軍上將理乍得·馬克表示對國防部長威廉·佩里沒有信心,之後辭職。馬克還告訴記者,毆打併強姦一名12歲日本少女的水兵和海軍陸戰隊員應該花錢找妓女,而不是花錢租輛車來犯罪。

哈里斯上將和奧巴馬政府之間發生的小插曲,如果有的話,還是圍繞政策。奧巴馬政府明確表示,它在最後幾個月里打算採取的政策是“不做蠢事”,而專註於努力實現可以達成的目標。在核安全峰會上與中國實質性接觸,被看成比用美國軍事力量對抗中國更加有效。不過,美國正通過其他途徑反擊中國在南海的侵犯,其中包括與菲律賓重修軍事同盟。根據新協議,美國被允許在五個菲律賓軍事基地修建設施。這樣,與過去25年相比,將會有更多美國部隊、飛機和艦船部署在菲律賓全國。

儘管奧巴馬政府還有不到一年的任期,但它知道中美之間尚有一系列的重要事項。南海顯然是其中之一,但同樣還有核安全、朝鮮、網絡安全、人權、韓國導彈防禦計劃、雙邊投資協定等等。2015年9月奧巴馬總統和中國國家主席習近平就氣候變化發表了歷史性聯合聲明。毫無疑問,管理合作與競爭,是中美雙方未來都要面臨的挑戰。奧巴馬總統希望確保美國在應對挑戰時用一個聲音說話,下屆政府無疑也如此。

一方面提建議,一方面可能不得不去落實與建議南轅北轍的政策,雖然不易,但卻是文官與軍方關係的基本前設。這種體制沒有更好的替代方案。軍官發聲,與不受公眾歡迎的政府政策唱反調,有時被贊為勇敢,但這種行為有時也是軍事政變的基礎。高級軍官退休後才說出對政策的不滿,就像2006年針對伊拉克政策的所謂“將軍起義”,有時也會被人們批評為什麼不早點站出來說話。

文官與軍隊的關係是難題。但它是美國的特點,美國也竭盡全力要擺正這種關係。