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  • 陳懋修 清華-卡內基全球政策中心駐會研究員

美國為何不應將國際發展領域拱手讓給中國

2017-10-09
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版權:蓋蒂圖片社

唐納德•特朗普總統威脅削減國務院和國際開發署的對外發展援助預算之際,中國一直在加強自己的國際開發宣傳力度。中國主導的“一帶一路”等倡議和亞投行等機構,是中國以發展為中心的經濟外交的重要組成部分。作為對其核心的和平發展外交政策框架的強化,中國日益強調中國方案對經濟發展的好處,尤其是方案側重於籌資和建設可延伸到遠離中國的眾多國家與地區的運輸及能源基礎設施。處在這類地區的大多是中國認定的發展中國家或非洲和拉美、東南亞等地區(即使並不對等的)南南合作夥伴。

由於中國奉行日益主動的側重發展的經濟國策,對美國來說比以往更加重要的是,政府和民間社會不僅要繼續參與解決國際發展援助的具體問題,而且要繼續主動面對被中國新的發展型政策措施所吸引的國家和地區的更多經濟機遇和有效治理挑戰。

理解美國和中國對外經濟發展政策取向為何如此不同,要從發展本身的概念與實踐入手。二戰後國際發展觀的演變,在美國,在世界銀行等多邊機構,在經合組織等跨大西洋組織,都是傾向於關注拉美、非洲和亞洲地區較貧窮國家所面臨的特定經濟(政治)挑戰。故此在美國,在美國領導的布雷頓森林機構以及許多歐洲國家,發展理念及其對外交政策的影響都是與發展“援助”和“幫助”緊密相關。常被《經濟學人》稱為“富國俱樂部”的經合組織通過創建並堅持官方發展援助(ODA)的衡量和分配標準扮演着關鍵角色。因此,雖然在經合組織國家和聯合國開發計劃署等其他組織中,有關國際發展的研究和方案遠遠超出援助本身,但在美國和歐洲,對國際發展傳統認知的核心仍是富國和機構怎樣主要通過非商業手段幫助窮國減貧。

相比之下,中國過去40年自身經濟快速增長,更加上近來儼然成為國際發展的捍衛者,這給富國如何幫助窮國解決發展難題這個向來由美歐主導的議題注入新活力,也帶來極大爭議。甚至在提出亞投行或“一帶一路”之前,中國上個10年與非洲、拉美等發展中國家地區貿易、投資和金融關係的迅速發展已經引起中國國內外官員和學者越來越多的關注。關於中國在這些地區特別是在非洲所扮演角色的爭議大多集中在中國是否按照經合組織的既定ODA標準公正行事。中國對這類批評的回應是它聲稱中國發展方式並不只是或者主要是“援助”,中國的方式有別於甚至往往優於西方的標準方式。

最近一本書中,中國最著名經濟學家之一林毅夫對中國的替代方案作了明確闡述。在一篇總結該書論點的文章里,林與合著者王燕“認為官方發展援助不必總是提供優惠,要採取更廣泛的手段超越發展援助,就像中國做的那樣,要包括貿易與投資”。根據林和王的說法,中國的國際發展方式“超越了發展援助”,是以基於市場的貿易、投資和基於商業條款的信貸往來為主。換句話說,中國認為,通過側重於在非洲、拉美等其他地區做生意(而不像西方援助國那樣強加政治條件),它促進了這些地區的國家以及中國自身的發展。如今中國又高調推動“一帶一路”和亞投行這類以發展為目的的倡議和機構,它的做法包括在國內的做法,對於發展不會毫無貢獻。

中國式替代方案的關鍵在於,對中國來說經濟發展以及成為一個不斷發展的國家,這些都不是泊來品,都沒有脫離其自身經驗,相反它是基於中國自己的經驗與認同。對於中國,發展是日常經濟活動的基本,它實際上是這個國家在毛時代之後幾乎宗教般痴迷於改善物質生活水平的同義詞。這顯然與美國和其他西方國家截然不同,後者把發展強調為一個特徵或挑戰,特定於較貧窮的國家,並不屬於“正常”的商業範疇。從這個意義上說,對中國發展“援助”方式的諸多爭論都未能切中要害,因為更根本的問題在於中國這種包羅萬象、一切與發展有關的方式究竟有沒有為許多發展中國家奢望的經濟繁榮和政治穩定提供了一個新的可持續的抵達路徑。

因此,必須理解中國促進國際發展的主張和努力的全部內容和複雜性,而且要本着建設性批評精神加以回應。

中國與非洲、拉美和亞洲發展中國家的關係各不相同,但至少,中國與緬甸、南蘇丹和委內瑞拉等國家的關係突出說明發展中國傢伙伴內部的經濟、政治和安全危機可能對中國的利益構成嚴重挑戰。在這個意義上,中國正開始領教美國和其他西方發展援助國早就明白的事情,那就是,沒有簡單的辦法可以移除某些國家長期存在的根本性經濟、社會和政治障礙從而實現良好的經濟和政治治理。不過中國面對這樣的挑戰並未退縮,種種跡象表明它將繼續推行促進發展的政策和倡議,特別是促進基礎設施建設和融資。

因此,勢在必行的是美國不能錯誤地認為國際發展領域某種程度上是偏離美國經濟、政治和安全核心利益的邊緣地帶而將之放棄。很顯然,只關注狹窄的ODA其實是忽略了更大的挑戰。如果美國把發展領域拱手讓給中國,狹隘地以為發展僅僅是援助,那基本上等於把包括貿易、投資和金融在內的所有經濟機會都相讓給了中國積極的、由國家主導的發展型對外經濟政策。而放棄發展領域還會有嚴重的政治和安全後果,美國的歐洲盟友已經隨着削減美國國際開發預算的威脅即將成為現實而敏銳地指出了這一點。

認為美國不應將國際發展的政策或話語權讓給中國,不一定意味着必須採取挑釁或對抗性做法。事實上,通過與歐洲和亞洲盟國的多邊努力,或與中國的潛在合作,解決像基礎設施這樣的明顯需求問題,可以成為一個出發點。但如果本屆美國政府執意作繭自縛放棄國際發展領域,那麼更重要的就是民間社會組織要填補這一空缺,以便更好地了解和應對中國時時處處強調發展的對外經濟政策所帶來的挑戰與機遇。