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  • 韓立群 中國現代國際關係研究院副研究員

限制對華投資的行政成本與道德包袱

2023-08-23
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近日,美國總統拜登簽署行政令,設立對外投資審查機制,限制美國實體投資中國半導體和微電子、量子信息技術和人工智能領域,並要求美國公司向美國財政部通報對人工智能和半導體技術公司的投資情況。消息一經公布便引起國際社會廣泛關注,包括不少美國國內機構都對這一新規提出了大量質疑。

這一規定說明美國政府對華設限已經從商品、技術貿易擴展到金融和投資,不僅要在實體領域限制中方合法購買美方所謂先進技術和設備,還在金融領域限制中國完全以市場化方式獲得開發有關技術所需的資本,儘管美方資本在中國相應科技領域佔比並不大。這一新規的推出還預示着美國政府的對外投資管理將具有越來越濃厚的指令性和計劃性色彩,對基本市場競爭原則的踐踏將更加嚴重,而這正是美國一直以來所反對的。執行這樣的規定,不僅將讓美國政府背上沉重的行政成本,也將讓這個國家背上更加沉重的道德包袱。

首先,藏在這項新規中的行政成本可能就像藏在芯片中的二極管一樣多。前不久,美國財政部長耶倫在印度參加G20財長會時,曾短暫回應外界對這一新規的關注。她的大意是,最終受限的範圍將會相對狹窄,側重於一些部門,不會產生寬泛控制。言外之意是美國政府將會篩選並給出“合規項目指南”。根據計劃,行政令簽署後還將經過公眾諮詢和細則制定程序,最終於2024年左右實施。

我們並不清楚美國政府的行政決策過程,但可以很容易地了解半導體和微電子、量子信息技術和人工智能三個領域所涉及的行業規模有多龐大,變動性有多快,篩選項目有多難。世界半導體貿易統計組織(WSTS)將半導體產品細分為四大類:集成電路、分立器件、光電子器件和傳感器,這些都是科技革命的結晶,特點就是自身體積很小,但製造它們所需的產業卻異常龐大。2022年,全球集成電路市場規模達到約4800億美元,產品生命周期短、迭代速度快,涉及的企業可能數十萬甚至百萬計,要從中及時篩選合適的投資領域,恐怕並不容易。人工智能進入到高速發展階段,顛覆性技術不斷出現,要準確界定哪些技術與軍事無關,恐怕也是非常困難的一件事。這可能也是這項規定推出過程如此緩慢的一個重要原因。現在,美國政府決意推動新規執行,未來還可能推出類似的政策,照此發展下去,美國政府和執法部門的負擔將越來越重,最終很可能拖垮自己。美國的投資機構、科技企業以及盟友目前都在急切了解這項新規的細節。對企業來說,一旦違反相關規定,面臨的將是美國政府的重罰。對美國的盟友們來說,也要充分了解這些新規,否則不但可能損失資金,還可能被美方抓住把柄,在以後的關係中處於被動。

其次,執行這樣的新規將背負更重的道德包袱。據報道,美國高級官員在介紹這項命令時稱,這是國家安全行動,不是經濟行動。美方顯然希望國際社會更看重後半句,同意這只是美國出於國家安全目的採取的特別動作,不是根本的經濟政策轉向,其他領域仍將遵循市場原則和開放原則。事實上,如何理解後半句並不重要,因為美國的國家安全是由它自己來定義的,美國的所謂“國家安全”早已超出大多數國家所理解的範疇,是以維護霸權為主的國家安全,核心內涵是權力護持。在美國看來,外界即使沒有直接危害到它的國民、國土和有關利益,只要危害到它的國際權力,就是危害到它的國家安全。這樣的定義有強烈的主觀性。中國對集成電路技術、人工智能技術、量子計算等技術的商業開發,並不會危害美國的國民、國土和國家利益,相反會以更低成本增加包括美國人在內全世界人民的福利,但在一些美國人看來這卻會影響美國不可一世的霸權地位,必須加以限制,這就是典型的國家安全濫用。

同時,美國高級官員的話已經清楚表明,在當前美國的話語體系中,經濟規則已不再處於優先位置,已經讓位於國家安全。這會讓國際社會懷疑,只要美國認為危害了它的國際權力,就可以踐踏自由競爭和開放原則,外國投資將面臨巨大的政治不確定性,處理對美關係必須要提防美國的兩面性、嬗變性。所有這些,都是美國採取單邊制裁行動的道德成本,都是對美國道德地位的長期侵蝕。

美國的高級政府官員和高級企業管理人員,普遍接受高級管理教育,善於進行成本收益計算,尋找平衡點,進行所謂科學決策。那麼,面對越來越多的對外限制政策,美國的政府和企業也應該回過頭來好好計算一下,這些舉措對美國人民是否有利,是否處在平衡點上。畢竟,違反投資限制規定並受到制裁的不是中國企業和機構,何況它們有足夠時間來尋求其他資金來源。