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  • 吳正龍 中國國際問題研究基金會高級研究員

「印太經濟框架」恐無疾而終

2022-06-15

美國總統拜登5月23日在東京正式宣布啟動“印太經濟框架”(IPEF)。拜登政府上台後,緊鑼密鼓地加強用以圍堵中國的印太戰略機制建設,先是令美日澳印四方安全對話(QUAD)機制化,接着成立美英澳安全夥伴關係(AUKUS),從而基本完成美國在該地區安全機制的布局。而IPEF作為美國從經貿上拉攏印太國家與中國展開競爭的抓手,其啟動標誌着美國印太戰略機制建設的構想已經擬就,下一步就看美方有沒有能力將其轉變為現實。

除了IPEF聯合聲明和白宮發佈的簡要概況外,外界對IPEF知之甚少。根據這些文件所述,IPEF主要包括以下四個支柱。

貿易。IPEF謀求建立“高標準、包容性、自由和公平貿易承諾,並在貿易和技術政策中開發新的、創造性的方法,推進一系列廣泛目標,促進經濟活動和投資,促進可持續和包容性的經濟增長,並使勞動者和消費者受益”。

供應鏈。IPEF謀求“一流供應鏈承諾,以更好地預測和防止供應鏈中斷,創造一個更有彈性的經濟”。IPEF還打算建立早期預警系統,並協調危機應對行動。

清潔能源、脫碳和基礎設施。IPEF謀求“在清潔能源、脫碳和促進高薪就業的基礎設施方面作出首個同類承諾”。聯合聲明稱:“我們計劃加快清潔能源技術的開發和部署,以使我們的經濟脫碳,並建立對氣候影響的適應能力。”

稅收和反腐敗。IPEF謀求新的承諾,制定和執行“有效和強有力的稅收、反洗錢和反賄賂機制,符合現有的多邊義務、標準和協議,以遏制印太地區的逃稅和腐敗”。

上述信息表明,IPEF並不是一個傳統的自由貿易協定(FTA)。與“區域全面經濟夥伴關係協定”(RCEP)或“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)等其他自貿協定不同,IPEF並未包括通過降低關稅和非關稅優惠來增加市場准入,特別是進入美國市場的優惠安排。

那麼,IPEF又是什麼呢?依筆者拙見,IPEF只是就美國政府感興趣的特定領域的特定問題量身定做,推出對其有利的特定規定的政府間特定安排。

IPEF具有鮮明的特色。一是排他性,拉幫結夥,搞小圈圈,挑動對抗;二是高標準和高規則,美國提出IPEF旨在為共同關注的領域制定高標準與規則,對一些發展中經濟體來說,門檻可能太高;三是靈活的談判路徑,談判採用“菜單”式方法,四個支柱成為四個單獨的談判小組,各有一個談判日程,成員國需至少參加一個支柱小組,認同其達成的所有共識並承擔相關承諾。這表明,不同小組將會以不同的速度推進談判,其結果將是不同小組作出承諾的深度和廣度是不同的,分享的信息和承受的約束力也是不同的。

顯然,從IPEF的內容和特點不難看出它所追求的目標:恢復美國作為標準制定國的角色,阻斷或遏制中國在該地區日益上升的經濟影響。美國如意算盤打得響,但並不符合大多數發展中經濟體的現實。由於IPEF充斥“美國優先”邏輯,霸道蠻橫,故以下六個因素或令IPEF無疾而終。

其一,發展中經濟體得不到實際的好處。IPEF專註共同關注領域高標準與規則的制定,而不是貿易投資自由化和開放市場。對於大多數發展中經濟體來說,IPEF虛多實少,幾乎得不到任何實際的經濟好處,因此缺乏吸引力和號召力,這也註定增加IPEF談判的難度。

其二,美國高標準曲高和寡。美國打算在數字經濟、清潔能源和脫碳等新領域提出“一流承諾”,然而,由於處在不同的發展階段,除發達的美國傳統盟友外,該地區沒有多少發展中國家包括美國傳統盟友泰國和菲律賓願意在這些領域作出強有力的承諾,因為這些國家的政策和立場與美國相去甚遠。印度在跨境數據流、數據本地化和數據隱私方面遵循自己獨特的政策,不太可能放棄現有做法,轉而採用美國的數字貿易標準。印度也不可能接受那些超越《巴黎協定》的雄心勃勃的脫碳目標。同樣,印度一直反對將勞工和環境標準納入貿易協定。

其三,美國單方受益。IPEF只要求其他國家承諾美國已經在執行或即將執行的標準和規定。這是一種典型的美國受益、夥伴受損的霸道行徑。IPEF成為美國以犧牲地區經濟體利益為代價、服務自身利益的工具。

其四,“集體討論”取代框架談判。IPEF啟動後,並沒有宣布立即舉行IPEF談判,而是開展“集體討論”,此舉耐人尋味。可以想像,如果沒有適當的前期利益鋪墊,如美方提供基礎設施投資、能力建設援助和清潔能源解決方案,談判貿然開始的話,結果將十分尷尬,只會有少數經濟發達的傳統盟友參加所有四個支柱談判,而大多數發展中經濟體將象徵性地選擇一個支柱,以作為對美國入群“邀請”的回應。這將令美國顏面掃地,IPEF信譽也將大打折扣。所以,IPEF談判如何開局,確保參加四個支柱談判的國家相對平衡,將是一個令拜登政府頭疼的問題。

其五,行政安排削弱人們對IPEF的信心。拜登政府堅持IPEF只是一項行政安排,無需國會批准,這讓IPEF前景變得非常不確定,令參與方感到心中沒底。由於美國社會極化和撕裂,拜登政府任期結束之後IPEF能否存活下來也不好說。如果共和黨人特別是特朗普贏得2024年美國總統選舉,IPEF大概率會被廢棄。所以,參與方對IPEF並不抱太大的希望。

其六,美國的盟國和重要夥伴不看好IPEF。IPEF公布後,日本、新西蘭和新加坡等國領導人依然利用不同場合呼籲美國重返CPTPP的前身“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)。其中,新加玻總理李顯龍的表態頗具代表性,他稱IPEF不能完全取代TPP,希望有朝一日美國的政局能允許他們再度商討制定某種形式的自貿協定,並探討市場准入問題。