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  • 張雲 日本國立新潟大學副教授

「印太經濟框架」與「疑似多邊主義」

2022-05-31

美國總統拜登就任後首次訪問亞洲,在日本宣布啟動“印太經濟框架”,讓高度偏重軍事安全的美國印太戰略總算有了經濟支柱。這也是2017年特朗普政府宣布退出TPP後,時隔5年美國首次公布對亞洲地區的經濟戰略文件。美國商務部長稱這是美國恢復在本地區經濟領導力的重要轉折點,美國國家安全事務助理說這表明本地區國家的高度興趣(共13個國家成為創始成員)。

作為世界上最大經濟體,美國回歸經濟多邊主義的傾向值得歡迎。但筆者認為,目前的“印太經濟框架”體現的似乎是一種“疑似多邊主義”,其持久性和成功率仍有待檢驗。

首先,目前的“印太經濟框架”缺乏法律約束力和硬核承諾,這種經濟多邊框架的信譽度會受到美國國內政治不確定性的巨大影響。2021年10月白宮發表總統參加東亞峰會的新聞稿,宣布美國將和夥伴一起探索建立印太經濟框架。時隔半年多,此次正式公布的框架內容似乎並未具體化,只強調在數字貿易、供應鏈、基建和去碳、稅收和反腐四個領域進行較寬鬆的合作。回想上世紀90年代,美國對APEC比較寬鬆的經濟合作方式很不滿意,要求亞洲做出具有約束力的承諾,最大限度開放市場。而30年後的今天,美國對經濟多邊主義的態度完全換位,“印太經濟框架”似乎比APEC還要寬鬆,完全不涉及市場開放。如此就會引發人們的疑問:為什麼不能在原框架內合作?事實上,由於美國國會對自由貿易協定的強烈抵制,任何具有約束力的多邊經濟框架都很難通過。此次的“印太經濟框架”不涉及關稅談判,不需要國會表決,然而沒有硬核承諾的經濟多邊主義框架不僅對其他成員國來說魅力有限,而且由於不需要國會表決,如果特朗普重新執政,誰也不能保證不會第二次出現TPP的結局。

其次,“印太經濟框架”排斥世界第二大經濟體中國,傾向於建構志同道合夥伴國的產業鏈集團,這會造成經濟上的非效率化,導致各國生產率下降。美國商務部長說,這個框架將給本地區國家除中國以外的新選項。拜登在訪問韓國三星電子半導體工廠時也表示,烏克蘭戰爭凸顯了確保供應鏈不依存與我們沒有共同價值觀國家的必要性。美國在供應鏈重組問題上提出的“回岸”(reshoring)或“友岸”(friend-shoring)思路,很難說符合亞太地區經濟高度依存的現實。亞太經濟的重要特徵在於產業鏈高度一體化,這是過去幾十年積累的成果,如果要進行大規模脫鉤式轉移,需要政府不間斷地行政干預才能實現。而這樣做不僅會讓無數企業受損,還會扭曲經濟規律,造成資源浪費,讓各國皆輸而不是共贏。

最後,“印太經濟框架”的“疑似多邊主義”還體現在其“自助餐式”談判方式上。框架談判進程允許參加國選擇可以參加的領域進行雙邊談判,不必同時參與所有領域的談判。這種“自助餐式”的參與方式看上去具有極大的靈活性,但無數的雙邊談判會讓整個框架談判過程冗長,並陷入失焦和減速的風險。據報道,美國希望每個領域的談判能在今後12-18個月內完成,而屆時美國進入競選模式,如果談判進程缺乏持續的政治引領和有效協調,經濟談判進程的凝聚力就將被消弱。

“印太經濟框架”處於草創期,13個國家願意參與,體現了本地區國家的期待,現在判斷其未來為時尚早。然而,該框架如要獲得成功,就必須避免“疑似多邊主義”的陷阱。一方面不能割斷歷史,要在過去幾十年亞太地區經濟一體化進程的成果基礎上,與現存的各種框架(如APEC、RCEP、TPP、東盟自貿區)協調對接,走地區開放主義道路。另一方面則要志存高遠,長期以來,實現更大區域的經濟一體化和建立亞太自貿區是本地區國家的遠景目標,也符合各方利益,“印太經濟框架”應是朝這個大方向邁出的重要一步,而非相反。