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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員

中國能否以加入CPTPP為契機實現規則「突圍」

2021-01-04
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大國博弈是規則之爭,也是主導權之爭。特別是在全球保護主義日益升級的時候,規則之爭更成為前沿陣地。前不久,中國國家主席習近平在APEC視頻峰會演講時表示“將積極考慮加入全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)”,這意味中國將以更加主動的姿態,以規則變革為切入口,構建更具系統性、戰略性、制度性的開放體系。然而,中國能否成功通過CPTPP實現規則“突圍”還面臨著非常大的考驗。

當前,超大型自由貿易協定正引領全球新一輪經貿規則的重構,並呈現加速之勢。“多哈回合”談判陷入停滯以來,面對日益高漲的貿易保護主義,WTO無力塑造適應全球經濟新變化的多邊貿易規則,導致近年來區域主義盛行。自2008年國際金融危機爆發後,各種區域經濟整合如雨後春筍般湧現,超大型自貿協定遂成為自貿協定發展的新特徵,也成為全球各大經濟體經貿政策的主軸。2018年以來,全面進步的跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)、日本-歐盟經濟夥伴關係協定(EPA)、美墨加貿易協定(USMCA)等超大型自貿協定相繼簽署,這些協定具有全方位覆蓋、多元化領域、高質量/高標準等特點,凸顯了原產地規則、知識產權保護、服務業開放、數字貿易、環保勞動、競爭政策和國有企業等領域的變革趨勢,對中國市場體系與規則體系形成了全新挑戰。

無疑,積極考慮加入CPTPP顯示出中國更大力度倒逼國內改革、全面擴大開放、實現規則“突圍”的意志和決心。近年來一些超大型自貿協定打造所謂的“ABC 規則”(anyone but China),涉及非市場經濟地位、競爭中立、產業補貼、市場/制度壁壘等問題,這些問題不僅是中國與發達國家規則衝突的焦點,也是中國與國際規則接軌和融入的重點。如果中國不能有效推動這些焦點問題的解決,就很可能被排除在規則體系之外,甚至陷入被規則“合圍”的困境。

CPTPP被稱為“面向21世紀的高標準貿易協定”,具有全球新一代貿易規則的典型特徵,不僅包括經濟因素,更包含了眾多非經濟因素,規則重心也轉向一國經濟社會政策、產業政策、投資政策、環境政策、監管框架等“邊境內措施”。其內容涵蓋了大量新議題,如服務貿易、知識產權協定、競爭中立、電子商務、政府採購、國有企業和指定壟斷、中小企業、投資者-國家爭端解決機制(ISDS)、透明度和反腐敗等。從CPTPP談判內容看,“邊境內措施”內容超過“邊境措施”,給中國目前的規則體系帶來巨大挑戰。

以競爭中立為例,目前澳大利亞、歐盟、經合組織、美國的定義基本是一致的,認為它意味着國有企業需按市場原則與民營、外資企業公平競爭,國有企業不受特殊優待。中國方面的“競爭中立”則強調不同所有制企業一律平等競爭,既不歧視民營、外資企業,也不歧視國有企業。不過從現實看,中國在政府財政補貼、政府信用支持、市場准入等方面距離競爭中立還有較大差距。

再以產業補貼為例。近年來中國不斷加快改革進程,逐步消除市場扭曲和貿易扭曲,極大降低了政府補貼的幅度和範圍。然而,不同程度的政府補貼依然存在,其中違反WTO規則的補貼有相當部分是由地方政府機構提供給出口商的。未來我國產業補貼政策的變革應重視WTO義務的履行,最大程度地降低與WTO規則衝突的風險。

從根本上看,中國加入CPTPP是大戰略,也是大勢所趨。以中歐全面投資協定為參照,中歐雙方在市場准入透明度、補貼規則的透明性、解決強制技術轉讓的規則和可持續發展等方面均取得重要進展,展現了中國巨大的政治意願。加入CPTPP也是如此。儘管短期內CPTPP中的某些條款未必能馬上達標,但中國已將“更高水平開放型經濟新體制基本形成”作為貫穿“十四五”規劃的主要目標之一,這意味着它在不涉及制度紅線的一些重點領域將加速推進重大改革,並取得制度性突破。