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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員

美國升級外資安全審查制度加劇中美脫鉤

2020-05-21

中國對美直接投資銳減是中美進一步脫鉤以及經濟關係惡化的象徵性指標,外資安全審查新規有可能給未來的中國對美投資帶來“寒蟬效應”。

美國榮鼎諮詢公司與美中關係全國委員會近日聯合發佈的報告顯示,今年一季度中國對美直接投資為2億美元,相較中美貿易戰期間的2019年季度平均值(20億美元)大幅下降九成,為2008年金融危機以來最低水平。2019年也是中國對美投資連續四年下滑。

美國的投資政策是導致中國對美投資斷崖式下滑的直接原因。過去數年,美國外國投資委員會一直密切關注有中國投資者參與的投資項目。雖然在特朗普政府領導下,委員會對中國投資者的審核相比奧巴馬政府趨於嚴格,但中國投資者參與的投資項目至少有一半還是成功通過了審查。

然而,2018年《外國投資風險評估現代化法案》的出台成為“分水嶺”,標誌着不僅特朗普政府的貿易政策,其美國產業與投資政策也日益走向保護主義,強化所謂的“管轄投資”。

在該法案中,中國成為外國投資委員會的“特別關注國家”。法案規定。委員會必須每兩年向國會提交一份中國企業在美投資的詳細報告,具體到投資類型、投資行業以及投資方的政府背景等。

《外國投資風險評估現代化法案》名義上是立足於美國當下的“國家安全”,實質上是着眼於未來的高科技產業競爭。事實上,“國家安全”這一概念本身極其不明確,這也加大了美國的國家安全審查制度在審查標準上的模糊性與人為干預的彈性。

特朗普政府對“國家安全”的定義早已超出傳統範疇,其所列舉的關鍵基礎設施、關鍵技術、數據安全、政府控制等重點考量因素已遠遠超越WTO規則體系中對“國家安全”的審查要求,凸顯出為中國“量身定做”的特徵。

今年以來美國不斷強化安全審查和投資限制力度。基於《外國投資風險評估現代化法案》的規定,美國財政部於1月13日又公布投資新規,顯著擴大了外國投資委員會的管轄範圍。2020年2月13日生效的法規賦予外國投資委員會對外國投資者涉及特定領域,如關鍵技術行業、關鍵基礎設施行業或敏感個人信息的非控股交易進行審查的權力。

4月4日,特朗普又簽發第13913號行政命令,要求成立美國通信服務業外國參與審查委員會,並呼籲以“國家安全”為由對在美運營的中國電信企業實施更嚴格的審查,從而進一步升級中美數字技術摩擦。

美國收緊投資審查產生了示範效應與連鎖反應。特別是受新冠疫情衝擊,一些國家擔憂中國企業影響力擴張危及“戰略安全”,決定將相關行業列入外資收購限制對象加以保護。

近一段時期以來,日本、澳大利亞、法國、德國、印度等國紛紛出台更多針對中國和中國企業的歧視性立法和政策,使得中國海外投資風險日趨增大。

世界主要國家外資審查制度收緊導致今年一季度全球上市公司併購交易下跌39%,至4980億美元,創七年來最大單季跌幅。2008年金融危機後,全球併購交易用了八年才重回危機前水平,而今重振全球跨境投資或需要更長時間,且遠比恢復生產與供應鏈更加困難。

本質而言,外資審查制度是對全球資本格局變化和經濟全球化的一種回應。從歷史經驗看,任何一次大危機後,西方大國為確保技術優勢都會強化國家技術主權與國家安全,強化國家主導力和同盟體系。

從“巴統組織”到“瓦森納協議”,從“技術協同計劃”到“五眼聯盟”,再到對華科技遏制與科技戰,這些排他性技術集團嚴重阻撓了科技全球化,這次新冠疫情也不會例外。