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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員

中國自貿區戰略從1.0升級到2.0

2019-09-18
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當前,經濟全球化走到十字路口。面對全球新態勢,是封閉,還是開放?是對立,還是合作?是選擇參與治理,還是選擇獨善其身?世界史證明,哪裡有開放的通道,哪裡就有經濟繁榮的發展脈絡。面對單邊主義“逆流”,推動開放型經濟新體制,升級自貿區戰略並打造其制度框架,將為中國贏得主動。

自2013年9月首個自貿區在上海掛牌成立以來,上海自貿區就引領中國開始新一輪的改革探索,積累了一些制度創新成果。此後,中國自貿區版圖逐漸擴容,包括2015年設立的廣東、天津、福建自貿區,2017年設立的遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陝西自貿區,以及2018年的海南全島自由貿易試驗區等等。

儘管如此,中國能夠比肩全球先進自由區的地區並不多。原因是在要素自由流動、金融體制、監管體制等方面還有諸多障礙,自由化程度較低。特別是現行自貿區並非稅收價值窪地,基本沿用出口退稅、保稅加工等保稅區優惠政策,減稅功能並不突出。

與此同時,中國所面臨的國際經貿規則變化正是全球經濟秩序大調整大變革的突出體現。2018年以來,全球範圍內先後有全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)、日本與歐盟經濟夥伴關係協定(EPA)、美-加-墨協議(USMCA),以及南美洲的的南方共同市場(Mercosul)等超大自貿協定簽署。與此同時,新一輪國際經貿規則的建構,在知識產權保護、服務業開放、數字貿易、勞動環保、競爭政策和國有企業等的變革趨勢等方面對中國形成了新的挑戰。

基於此,中國多個自貿區於近期先後設立。包括上海自由貿易試驗區臨港新區、深圳中國特色社會主義先行示範區及山東、江蘇、廣西、河北、雲南、黑龍江六地自貿試驗區。截至目前,中國已陸續建設了三批18個自貿區,形成南北東西、海陸、內外聯動的開放新格局,自貿區戰略2.0版亦由此誕生。

自貿區戰略2.0版本與1.0版本有何不同?較之過去更注重“制度先行”:對內,改政府審批為主的模式,推“負面清單”,同步推進以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務開放為目標的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事後監管基本制度,創造更加自由便利的營商環境;對外,融入全球經濟體系,參與並引領全球新一輪國際經貿規則的重構,進而探索形成面向未來的高水平自貿區制度框架。

自貿區不應只是自由貿易的高地,更應是制度創新的高地。要在探索突破現有體制機制束縛、創新市場准入機制、為國家新一輪改革開放提供經驗等方面發揮先行先試的作用。中共十九大報告提出要賦予自由貿易試驗區更大改革自主權,探索建設自由貿易港。這種“自主權”,在前面分析過的“制度先行”、注重產業競爭優勢提升、對標國際高標準方面均有體現。

自1547年意大利在熱那亞設立第一個現代意義的自由貿易港以來,全球已有600多個自由貿易港,如香港、新加坡、迪拜、漢堡、紐約、倫敦、鹿特丹、巴拿馬。它們憑藉稅收等方面的優惠政策和服務貿易上的鮮明優勢,成為主導國際貿易的樞紐、集散地及交易中心。

目前,全球自由貿易港製度基本在《京都公約》要求下結合各國實際情況而建立,目的是實現貿易、投資、人員、信息的進出自由。

伴隨自貿港遍地開花,推動“零關稅、零壁壘、零補貼”的“三零”原則正成為新一輪區域自貿協定談判的前沿性議題。特朗普在G7加拿大峰會上首次提出了“三零”目標,並將取消美歐非汽車工業產品的關稅、非關稅壁壘和補貼寫入2018年7月美歐發表的聯合聲明中。儘管目前都是“懸而未決”的提議,但也透露出未來發展趨勢。而已經生效的CPTPP,則延續了跨太平洋夥伴關係協定(TPP)對關稅的規定,致力於將關稅水平降為零。

可以預見,“三零”原則將不僅促進市場的公平競爭,消除政策扭曲,還將極大提升區內企業的競爭優勢。反觀中國,目前國內現有自貿區及新自貿區,均暫無完全免稅的做法及實施“三零”的戰略舉措,這是中國版本自貿區與西方國家自貿區之間的差距。稅收方面的制度調整若能在自貿區改革上落地,有望很大程度上緩解貿易摩擦的制度性因素,從長遠看勢必產生更為持久的貿易增長動力。

站在新的歷史節點,自貿區戰略規劃需要借改革東風再出發。