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美國「印太願景」遺漏亞洲的發展

2018-08-22
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美國國務卿邁克·蓬佩奧

7月30日,美國國務卿邁克·蓬佩奧就“美國的印太經濟願景”發表了備受矚目的演講:

從美國西海岸到印度西海岸的印度-太平洋地區對美國的外交政策而言無疑是非常重要的一個方面。該地區今天已經是、並且未來也將會是全球經濟最強大的引擎之一。印太地區的和平與繁榮同美國人民及全世界息息相關。正因為如此,印太地區必須是自由和開放的。

蓬佩奧在演講中宣布了美國價值1.13億美元的新計劃,以“支持未來的基礎領域:數字經濟、能源和基礎設施”。就像他說的,這些資金是“美國對印太地區和平與繁榮作出經濟承諾的新時代首付款”。

雖然繞過了資金來源的具體細節,但上述言論的目的卻是要讓人們把二戰後的“馬歇爾計劃”與中國的“一帶一路”倡議相比較。不過,與“一帶一路”相比,美國的印太地區經濟願景在規模已經遜色。在可預見的未來,美國的融資能力不僅在亞洲,在國內也是很現實的問題。

融資挑戰

特朗普的所有計劃都由於美國龐大的雙赤字而黯然失色。2019財年美國的聯邦預算赤字接近1萬億美元。儘管特朗普掀起貿易戰,2017年美國的貿易逆差仍創下2008年以來最高紀錄,達到5700億美元,比上一年增長了12%以上。

今年早些時候,特朗普總統宣布了他備受人們期待的國內基礎設施計劃,即1.5萬億美元基建倡議。這一計劃的目標是要在今後十年中,為全美基礎設施的更新和現代化提供2000億美元。這筆錢將由聯邦預算中尚不明確的被削減下來的部分支付。

在2016年的大選中,特朗普曾經承諾要讓美國在財政上更健康、更負責任。然而,這屆政府並沒有在制定可靠的、能夠代表兩黨的中長期減債計劃方面有所建樹,相反,它的新債正在創下歷史紀錄。如今美國的債務規模已超過21.3萬億美元,相當於GDP的105%。

三個計劃的比較

“印太戰略”和“一帶一路”都被拿來與戰後的“馬歇爾計劃”相比較。它們有相似之處,但它們之間的差異更大。

雖然對確切的歷史數據說法不一,但“馬歇爾計劃”的累積援助總額可能達到120億美元以上(按今天美元價值計算超過1000億美元)。這麼看,備受吹噓的特朗普“印太戰略”還不到“馬歇爾計劃”的1%。最重要的是,這兩項計劃在“一帶一路”面前都相形見絀,後者涉及的累計投資額要大得多,按照不同時間表和情況估算,目前的預計是在4萬億到8萬億美元之間(表1)。

表1 “印太願景”、“馬歇爾計劃”和中國“一帶一路”:

經濟投資預估*

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* 預估值以當前美元價值表示(萬億)。中國“一帶一路”倡議按照相關文獻有最大預估值和最小預估值。

三個計劃可以按照它們的投資預估值來區分,也可以按戰略目標、基本的軍事框架和預計的持續時間來區分(表2)。

表2 “印太願景”、“馬歇爾計劃”和中國“一帶一路”:

主要特點

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始於1948年的“馬歇爾計劃”旨在幫助戰後西歐重建被戰爭破壞的經濟,但那並不是做慈善。1945年以後,美國是世界最大的出口國,在全球經濟中佔據主導地位,但如果沒有客戶它是無法進行貿易的。雖然歐洲各個大國亟需美國的商品和服務,但它們沒有美元去買。“馬歇爾計劃”作為種子資金,讓歐洲重新站了起來,同時也讓美國在戰後初期保持了經濟實力。

也因此,“馬歇爾計劃”的時間並不長,持續了大約三年。相比之下,“一帶一路”的時間表也許是10到30年。前者試圖用美元來加快歐洲的重建,而後者是尋求在更長遠的時間框架內促進工業化和經濟發展,同時它也會間接推動人民幣的國際化,減少中國鋼鐵、水泥、煤炭和造船等多個行業的產能過剩。

從根本上說,“馬歇爾計劃”的目的不僅僅是支持歐洲的復蘇,更是要在冷戰中遏制蘇聯,這對五角大樓至關緊要。參照奧巴馬的“重返亞洲”(旨在到2020年將美國60%的海軍力量移至亞太)和特朗普政府的2017年《國家安全戰略報告》,“印太願景”的戰略目標與之不無相似之處。從華盛頓的角度看,“印太願景”不僅是與中國“一帶一路”倡議競爭的替代方案,而且是地緣政治工具,當需要的時候可以被用來在經濟和戰略上遏制中國。

相比之下,“一帶一路”主要是經濟性的。它提供大量種子資金和基礎設施援助,以加快一度被歐洲列強、美國和日本殖民化的國家實現工業化,這些國家大部分是新興和發展中經濟體,迄今為止它們一直沒有能力全面實現現代化。

第三點就是,“馬歇爾計劃”確實加快了歐洲戰後的復蘇,但它的前提條件是要加入以美國為首的北約。大約75%的援助只流向英國、法國、西德、意大利和荷蘭這五個國家,而它們也成為了北約的核心成員。與“馬歇爾計劃”不同的是,“一帶一路”並不要求參與或隱性支持軍事同盟,各國也不必加入(比如說)上合組織。“一帶一路”的着眼點是21世紀的經濟發展,而不是20世紀的冷戰。

正是“一帶一路”的這個方面,也就是希望有一個更美好的未來,仍然被白宮嚴重低估着。

包容性經濟發展的必要性

實際上,特朗普政府的“印太戰略”,不過是重複前國務卿約翰·克里在2013年印太經濟走廊構想被概念化時所提出來的若干觀點。

至於“印太願景”對未來的潛在影響,最良性的情況是,該計劃擺脫其地緣政治上的自負,在美國、澳大利亞和日本這三個主要合作夥伴的帶領下,轉而關注經濟的發展。不怎麼好的情況是,主導這一計劃的主要發達國家的利益、價值觀和戰略目標再次凌駕於亞太新興國家的價值觀和利益之上,而且,決定投資和項目時間表的是地緣政治,而不是最務實的發展原則。

據亞洲開發銀行估計,到2030年,亞太地區發展中國家的基礎設施投資需求將超過22.6萬億美元,也就是每年1.5萬億美元。考慮到緩和及適應氣候變化的相關成本,投資需求很可能超過26萬億美元,即每年1.7萬億美元。

亞太地區需要的是可持續的、長期加快經濟發展的計劃,而不是新的地緣政治分歧。