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  • 何瑞安 布魯金斯學會外交政策項目、約翰•桑頓中國中心、東亞政策研究中心研究員

特朗普需改進高風險低收益的對華貿易政策

2018-05-08
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像過去幾十年一樣,目前美中關係基礎脆弱。來自太平洋兩岸的種種因素匯聚到一起,把這種關係推到了危險關頭。中國的重商主義經濟政策首當其衝受到指責,同樣受指責的,還有中國與日俱增的軍事冒進、對國內異見人士的鎮壓、對美國合理貿易關切的不睬不理、試圖影響美國國內政治言論,以及在雙邊關係中製造意識形態緊張。然而,特朗普政府並沒有依照嚴肅的解決具體問題的戰略行事,而是雜亂無章地進行本能對抗。這種方法不會讓中國人對美國的關切有更多回應,卻有可能傷及美國的企業和工人。

在華盛頓,由於不重視政策協調,美國政府各部門都把特朗普有關中國的言論理解為讓它們憑自己的喜好行事。結果,在台灣、西藏、貿易、技術、執法和海事等問題上出現一連串近乎同步的行動,這讓北京無法忍受。兩國關係中這種先後次序的缺失,撕毀了美國想認真解決具體問題的偽裝,反叫北京更加懷疑美國的努力不過是因為害怕自己衰落和中國崛起。

特別是對貿易問題,特朗普政府一直沒有用統一連貫的說法定義具體的關注點,講清明確的目標,闡明實現這些目標的戰略。相反,特朗普總統執着於貿易逆差,他的財長大談通過談判與中國達成協議,他的貿易代表則反覆強調中國需要改變經濟模式。特朗普總統還不時以熱情的口吻提到習近平,好像美國政府反對的那些中國政策被他拋在了腦後,這讓美國貿易官員向中國施壓的努力被削弱。

而且,由於進行關稅威脅的同時又採取新的對台措施,特朗普政府淡化了對貿易的關注,使北京把注意力重新轉向台灣。這些天在北京,貿易問題和台灣問題爭相登上新聞頭條,令試圖讓中國必須重視廢除其產業政策的美國貿易鷹派錯愕不已。

中國人對此既感到困惑,但又立場堅定。除了得出結論,認為特朗普對執政的實質內涵沒有多大興趣,或者他根本把控不住權力槓桿,北京許多人還認為,特朗普對持續推動中國改變經濟模式缺乏信念。中國的主流觀點是,特朗普是一個交易商,他尋求的是做成比前任更好的交易,或至少看上去更好的交易。不過,就在特朗普政府為挑戰中國經濟模式而忙於自我整理的時候,北京已經在做捍衛其經濟體制的準備。

在國內,習近平主席已經開始讓公眾做迎戰準備。他呼籲中國堅定立場,自力更生,減少對美國的依賴。中國政府媒體發出信號,表示國家主導部門將繼續在中國經濟中發揮中心作用,“中國製造2025”計劃不會改變,國家支持的“一帶一路”倡議將繼續推進。習近平還借美中貿易緊張之機呼籲中國自主開發芯片、半導體,實現其他21世紀高科技產業投入的本土化。

那麼,為什麼美國和中國發生貿易衝突是很重要的事情?什麼才是更好的出路呢?

這些決鬥式措施的可能後果,是成為特朗普和習近平之間的政治耐痛能力測試。習近平迎接挑戰的手段包括:實施有地域針對性的關稅;利用監管壓力擠壓在華經營的美國公司;讓市場走低從而使美國人個人退休賬戶里的錢越變越少;把美國描繪成單邊主義唆使者,把中國描繪成全球貿易體系“有原則的守護者”;稀釋美國對朝鮮無核化的壓力。

由於掌握了政府和中國媒體的話語權,而且未來的表現不必接受全民投票,因此,習近平認為,他比面臨11月中期選舉和2020年競選連任的特朗普更有優勢。就算中國在經濟消耗戰中損失更大,但習近平相信中國的政治體制能讓他比特朗普耐受更多痛苦。

從國內政治角度看,立場堅定使習近平受益,讓他從共同抵禦美國“搞垮中國”的企圖中獲得凝聚力。一旦被認為向特朗普的壓力屈服,或坐視中國經濟崩潰不管,他就會讓自己陷入危險境地。

與此同時,特朗普對中國也有好牌可打。中國的進口水平比美國低,這讓美國在關稅升級中佔據優勢,因為北京會比華盛頓更早把牌出盡。華盛頓還有足夠空間加強對入境和出境投資的篩選,有能力進一步卡緊中國經濟現代化所需的關鍵出口品,從而放緩中國在價值鏈上攀升的速度。華盛頓還可以限制給包括STEM(科學、技術、工程、數學)領域在內的中國學生的簽證,以阻止技術轉移,儘管現實中中國學生完全可以轉向英國、加拿大、澳大利亞以及其他國家的大學和實驗室。

如果雙方一心要搞逐底競賽,那麼不會有贏家,只有輸家。這種惡性循環會導致兩國經濟脫鉤,假以時日,世界兩個最大經濟體和貿易大國將分道揚鑣。經濟上的離異會讓雙方付出高昂代價,並在中國培養出民族主義過盛且敵視美國的一代人。美中經濟上相互依存的終結,還會讓華盛頓和北京的領導人屆時失去控制事態升級的冷卻劑。

由於這些因素,美國陷入了貿易困境。中國國家主導的經濟模式有利於大型國企,使美國競爭對手處於劣勢,並扭曲了全球工業。鑒於中國已經佔據全球經濟的中心位置,這種現狀是無法繼續被接受的。一份狹隘的讓中國購買美國商品的協議,會暫時縮小貿易赤字,但那只是權宜之計。而華盛頓目前利用高分貝的單邊威脅迫使中國讓步的做法,基本沒有取得有意義進展的希望。

美國一些市場參與者認為,風險還是有望得到控制的,因為特朗普慣常的做法是先威脅採取極端立場,然後再回到傳統政策層面,而且,特朗普和習近平之間的個人交情會為兩國關係設置一道底線。無視這些因素是錯誤的,但依賴它們也未免天真,尤其是,特朗普是在中國全國人大開會期間簽署的台灣法案,北京許多人認為這是“打臉”習近平,所以習近平讓特朗普過舒服日子的可能性已經大大降低了。

如果華盛頓對改變中國的經濟和產業政策抱有認真的態度,它就必須關注這些方面的關係,重新確定對華政策的性價比。在具體問題上,華盛頓可以利用有針對性的制裁威脅,迫使中國人參與有時間限制的談判,解決可以解決的問題。從更大範圍看,美國可以召集其他國家和企業組成一個強大的合唱團,大家都向北京強調提出同樣的具體優先事項,要求中國必須在哪些領域調整其做法。換句話說,特朗普可以把美中意志較量問題轉化為由全世界來對付中國,從而為所有國家在21世紀全球經濟中進行公平競爭創建公平的競技場。

許多國家,不止是美國,都因為中國的不公平貿易行為而處於劣勢。與其獨自面對挑戰,美國不如組隊解決問題。相比寄希望於美中兩國以牙還牙的關稅不嚴重傷害美國工人,同時又改變中國的經濟政策,這種做法將更加有效,代價也更小。