English簡體繁體
【熱點話題】:貿易戰 朝鮮問題 特金會
中文英文中英對照

美國對鋼鐵和鋁的最新貿易保護

2018-03-02
S5.jpg

白宮現在試圖把中國鋼鐵和鋁的產能過剩變成國家安全問題。美國這一新的貿易保護主義有可能導致國際貿易失序。

經過對進口產品的貿易調查,美國商務部最近建議為了國家安全利益對外國製造商生產的鋼鐵和鋁徵收高額關稅,或者實行配額。根據對鋼鐵和鋁的調查報告,商務部長威爾伯·羅斯聲稱,鋼鐵對美國國家安全至關重要,目前的進口量對鋼鐵業造成了不利影響。

羅斯敦促特朗普總統立即採取行動,通過配額或關稅調整進口水平。特朗普有可能引用《1962年貿易法》第232條。該法允許總統在沒有國會批准的情況下徵收關稅。特朗普必須分別在4月11日和19日之前就鋼鐵和鋁問題對報告作出回應。

作為這些提案主要目標的中國(儘管它只是美國不大的鋼鐵出口國)爭辯說,美國已經對國內鋼鐵產品施加過度保護,而它會保留報復的權利。

這些擬議中的政策工具表明,特朗普政府願意為美國的鋼鐵和鋁提供補貼,即使這要犧牲規模更大、更重要的美國工業和世界貿易。

從貿易擴張到貿易收縮

雖然擬議中的措施各有不同,從涉及到許多國家的廣泛調整,到重點對少數國家的有針對性調整,但它提出的數字理由是模糊的,並最終被地緣政治考慮所敗壞。

對於鋼鐵,美國商務部建議美國對來自所有國家的鋼鐵進口徵收至少24%的全球性關稅。另一種選擇是對來自12個國家(除韓國外沒有一個是發達經濟體)的所有進口鋼材徵收53%的關稅,對其他所有國家則實行配額,額度等於這些國家2017年對美國的出口。第三種選擇是把每個國家的鋼鐵產品配額定為它們2017年對美國出口的63%。

對於鋁,商務部建議對所有出口國徵收7.7%的進口稅。第二種選擇是對來自中國、香港、俄羅斯、委內瑞拉和越南的鋁產品徵收23.5%的關稅,並把2017年的進口水平定為將來所有國家的上限。第三種選擇是對來自所有國家的進口鋁都實行配額,額度相當於2017年進口量的86.7%。

雖然如此,但特朗普總統在地緣政治上擁有巨大迴旋餘地。他可以根據美國的經濟利益或國家安全免除對特定國家擬議的配額。此外,他還可以考慮每個國家與美國合作解決全球產能過剩 (也就是轉而抗擊中國) 並解決美國鋁和鋼鐵業面臨的其他挑戰的意願。

這種迴旋餘地使特朗普得以抓住單邊地緣政治目標,打擊任何多邊經濟合作的表象,運用帝國“分而治之”的原則,讓目標國家之間相互對抗。

具有諷刺意味的是,肯尼迪總統曾經利用1962年的《貿易擴展法》進行談判,讓關稅最多削弱80%,從而為1967年結束關貿總協定“肯尼迪回合”談判鋪平了道路,並最終導致1995年世界貿易組織(WTO)的建立。相比之下,特朗普總統卻利用該法案中極少用到的第232條來增加貿易壁壘,為的是在幾年之內破壞或扭轉50年來的貿易進程。

事實上,特朗普是試圖利用《貿易擴展法》進行貿易收縮。

擴大新保護主義的範圍

競選中,特朗普把目標瞄準了與美國有最大貿易順差的那些經濟體。為了讓法律依據十分可疑的貿易違法行為合法化,他開始把重點放在鋼鐵上,而且擴大到了鋁。而其最終目標是要針對與美國有順差的合作夥伴,擬議中的措施都是為了實現這一最終目標。

圖表 美國貿易逆差、鋼鐵進口、鋁進口
a.美國鋼鐵進口:主要來源國(%,2017年1-9月)
A.jpg

2017年,美國鋼鐵進口增加34%,達220億美元。美國是世界最大鋼鐵進口國。對美國出口鋼鐵前十位的國家佔到美國鋼鐵進口總量的78%,其中加拿大占最大份額(16%),其次是巴西、韓國、墨西哥和俄羅斯(表a)。雖然中國在擬議中的關稅和配額中扮演着關鍵角色,但它甚至不在對美最大鋼鐵出口國之列。如果白宮按比例實施關稅和配額,它應該最嚴厲地打擊其北美自貿協定盟友和亞洲貿易夥伴,這些國家總共佔美國鋼鐵進口總量的一半。

2017年,美國鋁進口增加31%,達139億美元,而美國的原鋁產量連續第四年下降,降到1951年以來最低水平。與鋼鐵一樣,加拿大是美國進口鋁的主要來源地,2016年從加拿大的進口額和進口量都超過總進口的2/5。從中國的進口僅是加拿大的一半,而且比2015年的水平略有減少。這與商務部聲稱的從中國的進口顯著增加有很大出入(表b)。

b.美國鋁進口:主要來源國(%,2017年1-10月)
A.jpg

美國貿易逆差的經濟現實到底是什麼呢?2017年,美國的貿易逆差為8630億美元(比2016年增加8.1%)。其中與中國的逆差最大(3960億美元),其次是墨西哥(740億美元)和日本(720億美元)。特朗普真正盯着的是這些國家(表c)。為了實現其目標,白宮似乎願意拿美國與中國的經濟與戰略合作冒險,同時破壞與北美自貿協定合作夥伴的關係,疏遠美國在歐洲的北約盟友,削弱與亞洲其他貿易和安全夥伴建立的同盟。

c.美國貿易逆差:主要來源國(%,2017年)
A.jpg

迄今為止的紀錄令人痛心。最近,特朗普政府宣布對進口太陽能電池板和組件加征關稅,它保護了少數在美國的太陽能製造商(包括一家中國公司),同時毀掉了約2.3萬個美國太陽能從業者的工作。中國已經對此進行了報復。而且,如果美國對鋼鐵徵收重稅,韓國將考慮向WTO提起訴訟。

接下來,特朗普可能訴諸《1974年貿易法》第301條,單方面尋求對中國的不公平貿易行為採取補救措施,這有可能像1930年的《關稅法》一樣,招來中國的報復和針鋒相對的貿易戰,從而產生可怕後果。這種舉動不僅會損害國際貿易,而且會給貿易爭端解決機制這一支撐國際貿易的制度帶來破壞。

是吸取正確教訓的時候了

在世界貿易出現崩潰的2008年,賈格迪什·巴格沃蒂發表了他的《貿易體制中的白蟻》,該書闡述了優惠貿易協定如何蛀蝕自由貿易。冷戰結束以來,共和黨和民主黨領導人都轉向了這類協議。到2016年之前,這種行為是逐步發生的,而且是一次簽一個協議。然而在特朗普時期,這種轉變具有破壞性和多邊性。今天,國際貿易體系不是受着小白蟻啃牆的威脅,而是新的保護主義這隻巨大的隱形白蟻吞噬着世界貿易的根基。

鋼鐵和鋁的產能過剩危機是多邊的,有全球效應,而不像美國的措施所暗示的那樣是雙邊問題。中國的崛起並不是以犧牲美國為代價。冷戰之後,美國經濟佔全球GDP的1/4,今天相應數字也差不太多。而且研究表明,美國工作崗位的流失是技術和自動化帶來的凈效應, 而不只是因為中國、印度和新興經濟體的離岸外包。

其次,由於中國繼續支持世界貿易與投資, 其作用對全球增長前景至關重要。隨着印度和其他新興經濟體的工業化程度提高,它們對鋼鐵、鋁和其他商品的需求也會增加。為全球增長前景提供支持的經濟快速發展是不應該受懲罰的。

第三,通過“一帶一路”倡議,中國過剩的產能可以為參與倡議的新興經濟體的產業化服務,這也為發達經濟體提供了機遇。

最後,任何消除全球鋼鐵和鋁貿易摩擦的努力要想取得持續成功,都必須以所有主要生產國的多邊合作為基礎,它將尋求減少最大生產國的產能過剩,同時保證新興經濟體有機會在將來實現經濟的快速發展。