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  • Peng Gui 約翰霍普金斯大學高級國際研究學院研究生

美國外國投資委員會改革可能惡化美中貿易關係

2018-02-13
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美國外國投資委員會今年1月初再度引起了媒體的關注,因為螞蟻金服受到它的審查之後,決定放棄收購美國支付公司速匯金。近年來,中國公司已經成為外國投資委員會的主要審查對象,它手中約40%的案件涉及中資交易。這種狀況還將持續,而如果國會通過《外國投資風險評估現代化法案(2017)》(FIRRMA),情況可能更加嚴重。該法案將使外國投資委員會的現有審查範圍進一步拓寬。

美國外國投資委員會已經有將近30年的歷史。1988年,參議員詹姆斯·埃克森和眾議員詹姆斯·弗羅里奧提出對《1950年國防產品法》的修正法案,後來成為所謂的“第721節”。它規定總統有權中止或禁止外國投資,只要“有令人信服的證據讓總統確信取得控制權的外國利益所採取的行動有可能損害國家安全”。2007年的《外國投資和國家安全法》對外國投資委員會的審查程序作了更詳細的規定,並規定它必須及時向國會通報進展情況。

追溯歷史不難發現,外國投資委員會審查程序的誕生與發展與美國總體經濟狀況的變化息息相關。1988年,日本的經濟影響力達到頂峰,在美國,人們的說法是“日本企圖買下美國”。2000年代中期,中海油競購加州聯合石油公司(優尼科)和海灣地產巨頭的進入,讓美國人感到震驚。

近年,美國人目睹世界經濟秩序發生着更加劇烈的變化。《華盛頓郵報》報道說,2018年中國的零售額將趕上甚至超過美國。在成為世界工廠十年之後,中國正在向著成為世界市場的中心邁進。中國經濟實力增長的一個明顯指數就是,它對美國的直接投資迅速增加。據榮鼎集團統計,從2014年到2017年,中國對美直接投資增長了三倍多。在各個行業中,對房地產業和信息通信技術產業的投資最值得關注,僅在2017年,房地產業投資就超過390億美元,信息通信技術產業則達成了238項協議。與上世紀80年代末的日本相比,中國目前對美直接投資的規模和增長速度有過之而無不及。面對中國突如其來的影響,國會議員起草與外國投資委員會審查程序相關的新法案也就不足為奇了。

FIRRMA能不能成為法律還是問題,但目前來看可能性極大。過去一個月,國會為此做出巨大努力。12月14日和1月9日,眾議院金融服務委員會負責貨幣政策與貿易的小組委員會就外國投資委員會的挑戰與改革舉行了兩場聽證會。第二次聽證會邀請了兩位中國問題專家,甘思德博士(Scott Kennedy)和史劍道博士(Derek Scissors),而且議員們的所有問題幾乎都指向中國。參議院也出現同樣情況,參議院銀行、住房和城市事務委員會安排了它在1月份的兩場聽證會。

除了聽證會,FIRRMA還得到兩黨支持,並獲得行政部門和軍方認可。參議院的提案是由六位共和黨議員和四位民主黨議員發起,而眾議院提案發起者中19位是共和黨人,五位是民主黨人。在已經舉行的三場聽證會上,來自兩黨的議員們強調,外國投資委員會現有審查程序或許已不能適應當前形勢。在行政部門,國防部長詹姆斯·馬蒂斯、財政部長史蒂文·姆努欽、總檢察長傑夫·塞申斯和一些四星上將都表達了對FIRRMA的支持。

FIRRMA還得到愛立信、甲骨文、三一工業、安施德(Amsted Rail)及其他許多美國企業的支持。

FIRRMA與現有版本有三大區別,即特別關注的國家、關鍵技術和服務於現狀的監督。

根據外國投資委員會的現有審查程序,委員會對不同國家的問題不會區別對待。但FIRRMA包括了一個免責條款,即可以免除對某些被涵蓋的交易,只要外國被審查對象來自與美國簽署共同防禦條約的國家,或與美國的國家安全政策相一致。另一方面,有關特別關注國家的規定被添加了“要考慮的因素”部分,作為收購交易是否應當接受外國投資委員會審查的判定標準。外國投資委員會需要評估“被涵蓋的交易是否有可能降低美國相對於任何特別關注國家的技術優勢和產業優勢”。

另一個值得關注的問題是FIRRMA對關鍵技術的定義。關鍵技術不只包括防務品、商業管制清單列出的物項和核設備,還包括“對於國防、情報或其他國家安全領域保持美國對特別關注國家的技術優勢、或在對此類國家尚不具有優勢的領域獲得優勢至關重要的其他新興技術”。

當這兩點適用於中國對美直接投資的時候,它們具有特殊實際意義。雖然特別關注國家的名單尚不明朗,但在國會聽證會上,國會議員和證人都把中國歸入了這一範疇。而且,由於其非限制性條款的性質,有關比較優勢的規定大大拓寬了外國投資委員會的權限,幾乎所有信息通信技術交易都可以歸到這一類別。

另一個引起關注的規定是監督。根據FIRRMA,即使所涵蓋的交易已經成功完成,而且在最初審查過程中並未發現有礙國家安全,外國投資委員會在事後也可以對交易發起審查,監督該項收購案的進展情況。這種監督有可能阻礙外國公司將來在美國的擴張,因為任何進展都很容易觸及國家安全問題的邊界。

FIRRMA文本並沒有特別針對中國,但國會聽證會的討論和參議員康寧的聲明都顯示中國是這項修正案的靶子。外國投資委員會的審查程序自它誕生以來就是為了保護美國國家安全不受外國經濟勢力的干擾。由於這些規定是出於安全考量,因此沒有理由為此批評美國。問題是,當前隨着技術的進步,“正常的經濟活動”與“國家安全”之間的界限是模糊的。另外從某種程度上說,美國對數量龐大的中國投資產生懷疑也是可以理解的,因為很難說清收購僅僅是為了商業利益,還是另有其他目的。

雖然外國投資委員會的審查目的實際上並不是為了阻止在美國的外國直接投資,但它的確給外國投資者尤其是中國投資者造成困擾。如果法案被通過,它將給中國對美直接投資製造障礙,對信息通信技術和金融服務業的中國公司來說尤其如此。這些部門使用着大量的軍民兩用技術,至於其他技術,其中許多也可以被外國投資委員會解釋為關鍵技術。外國投資委員會定義的國家安全範圍在不斷擴大,但其程序的“清晰度”和“透明度”依然處在低水平。中國投資者也許會覺得受到了不公平對待,這可能引發美中貿易關係出現嚴重的緊張局面。

FIRRMA已經得到國會兩黨的大力支持,但與2007年的《外國投資和國家安全法》相比,眾議院共同發起人的數量相當少(24比58)。第115屆國會議員的任期已經過半,為加大該法案成為法律的機會,FIRRMA的支持者們需要解決好清晰度問題,以贏得參眾兩院的更多支持。