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重新思考「一帶一路」倡議

2018-01-26
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中國國家主席習近平於2017年5月15日在北京北部雁棲湖國際會議中心舉行的“一帶一路國際合作高峰論壇”最後一天的通報會上發表講話。(路透社)

習近平主席的新時代中國特色社會主義思想如今已牢牢成為政府的行動指南。他寫入憲法的思想使“一帶一路”倡議作為“中國夢”的組成部分不斷發展。

“一帶一路”倡議是2013年9月習近平訪問哈薩克斯坦時首次提出來的。若能按照計劃實施,就有望緩解中國的“馬六甲困境”。這個說法由中國前國家主席胡錦濤在2003年創造,指的是中國過度依賴印度尼西亞和馬來西亞之間的馬六甲海峽。

被標榜為當代絲綢之路的“一帶一路”互通網絡,將依靠龐大的港口、道路、管線及其他基礎設施項目,連接中國與中亞、南亞、東南亞、非洲和西歐。根據保爾森研究所的數據,它將涵蓋“65個國家,全球29%的GDP,世界60%的人口”。其目的是促進資源的有效配置,推動“市場深度融合”,提高區域合作水平,“共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構”。

這一事業的艱巨性當然也讓人產生疑問。的確,有很多理由實施“一帶一路”,雖然眾多沿線國家迫切需要大規模的基建投資,但也有無數其他原因使中國認為冒險投資是值得的。

其他發揮作用的力量

一個原因就是中國的外匯儲備可以多樣化並獲得更好的回報。目前中國坐擁約3萬億美元外匯儲備,2013年首次推出“一帶一路”倡議時,其年回報率還不到1%。中國希望基建投資能給它帶來更高的利潤。

另一個原因是舒解國內產能過剩,挽救無數的殭屍國企,尤其是在“金屬、建築和材料行業”。北京一直試圖利用國家定向投資,降低東部富裕沿海城市與西部較貧窮內陸地區之間的高度不平等。這並不稀奇,在甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆等西部地區,國企集中程度非常高,而私企滲透率較低。

另外同樣重要的,還有維護本國的利益,這是中國整體周邊外交戰略的一部分,它與地區穩定和發展息息相關。也因此有人認為,由於這些基建項目更多是政治出於目的,而非真正的經濟理由,所以這些項目極有可能無法獲得預期回報。這種擔憂不是沒有道理的。

大而不倒?

舉例來說,評級機構惠譽就對“中資銀行比國際商業銀行和多邊貸款機構更能辨認盈利項目並進行風險管理”表示懷疑,畢竟後者有數十年的新興市場基礎設施融資經驗。“說到底,中資銀行並沒有在國內特別是基建項目上使資源得到有效配置的歷史記錄”,因此它們不可能在海外有更大的成功。與此同時,各國的當地政界人士也樂於沾這些華而不實項目的光,從而使商業邏輯屈從於政治議程,加大這些無法盈利項目的風險。

惠譽還估計,這些欠了約9000億美元外債的國家都有極高的違約風險。對於確定有“一帶一路”項目的國家,惠譽目前給的信用評級通常是“B級到BBB級,屬於投機級”。澳大利亞羅伊(Lowy)國際政策研究所的彼得·蔡表示,“有近2/3的'一帶一路'沿線國家的主權信用評級都是低於投資級的”。

讓這些項目風險加大的原因,是對預算的軟約束。這種“軟化”現象見於“混合型經濟,在社會主義體制下非常明顯”。這種體制下,國家對待經濟組織和私人企業是家長式的。例如,中國國家開發銀行和中國進出口銀行主要是出於政治考量放貸,而“在債務可持續性方面不受明確的約束”。北京長江商學院的許成鋼認為,“以如此前所未有的速度和規模放鬆軟預算約束,將導致前所未有的後果”。因此他認為:“他們並不是解決產能過剩問題,而是讓問題擴大到海外的項目上。”

斯里蘭卡

這些項目充滿金融風險,斯里蘭卡就是典型的例子。在總統馬欣達·拉賈帕克薩為期九年的專制統治期間,斯里蘭卡逐漸遠離亞洲開發銀行、IMF、世界銀行等傳統融資機構,開始倒向中國。中國(得意地)在斯里蘭卡投入大量資金,實際上成為了斯里蘭卡的“最大投資者和貸款方,也是第二大貿易夥伴”。2009年,斯里蘭卡政府與猛虎組織的戰爭結束後,西方國家因為擔心戰爭罪和腐敗指控,開始疏遠拉賈帕克薩政權。

在2015年的大選中,邁特里帕拉·西里塞納總統意外擊敗拉賈帕克薩,他的競選承諾是把斯里蘭卡從中國苛刻的債務條款中解救出來。但當時木已成舟。由於已經晉身中等收入國家,斯里蘭卡沒有資格再享受優惠貸款,只能獲得由市場指導的商業貸款,這導致問題的惡化。

在“科倫坡港城”這樣的項目暫停之後,西里塞納-維克勒馬辛哈聯合政府試圖重新談判償債條件,但他們被明確告知債務不會免除。“而如此你們不能還錢的話,”中國人告訴維克勒馬辛哈總理,“我們就準備實行債轉股。”

由於無力償債(政府收入的95%以上都用來償債),而且已經接近違約,科倫坡政府不得不改弦更張,接受用債務置換股權。中國支付11.2億美元,獲得一份為期99年的租賃協議,從而擁有漢班托塔港70%的股份,並控制了科倫坡港城的戰略性地段。

對於抗議者和批評者,其深遠的戰略影響註定揮之不去。他們聲稱,這個島國的主權差不多拱手讓給了中國,就像當年香港之於大英帝國。無怪一些觀察家把“一帶一路”稱為“一坑一路”,認為它是以其他方式,使習近平主席的實現“中國夢”成為重新恢復中央王國的朝貢體系。

有形國家的無形之手

政策制定者們不可誤把斯里蘭卡當作黑天鵝,他們應當注意到,該地區的許多國家正站在這種債務陷阱的邊緣。中巴經濟走廊、馬來西亞森林城市、柬埔寨桑博爾大壩等基建項目,以及孟加拉國、尼泊爾、印度尼西亞、馬爾代夫和埃塞俄比亞,肯雅、委內瑞拉等國家,都在巨大的經濟、政治和環境風險面前不堪一擊,因為它們太願意接受來自中國的資金。

最近,巴基斯坦叫停了“一帶一路”中巴經濟走廊項目中重要的迪阿莫-巴沙大壩建設。按巴基斯坦水電發展署主席的話說,“中國的迪阿莫-巴沙大壩融資條件是不可行的,不符合我們的利益”。

“一帶一路”計劃受到的另一個類似打擊,是尼泊爾最近以“違規”為由,取消了與中國葛洲壩集團25億美元、1200兆的瓦布迪甘達基水電站合作項目,因為在選定葛洲壩集團公司的時候“沒有啟動競標過程”,有違尼泊爾的公共採購法。瓦布迪甘達基水電站被中國認定為“一帶一路”的組成部分。

這些動向說明,這些國家中的一些國家已經明白一個事實,那就是,對中國看似慷慨大度的行為必須加倍詳查,以免不得不履行一份魔鬼契約。

表面上看,中國確實像IMF、世界銀行等多邊機構的替代選擇,或者與亞洲開發銀行一樣,不干涉受援國內政,沒有任何的附加條件。但實際上,正如斯里蘭卡領教到的,由於有許多不成文的暗含附加條件,最終的結果就是要在主權和自治方面付出代價。

但中國卻對形勢有不同的看法。中國社會科學院的劉曉旭(音譯)寫道,“中國對斯里蘭卡並沒有戰略幻想,這個國家在地理上與印度太過接近,無法抵禦其強大的北方鄰國的任何影響。中國也沒有用蓄意或陰險的計劃誘使斯里蘭卡掉進債務陷阱。中國在經濟上沒那麼天真,會在離自己幾千英里以外的小島上揮金如土,建造一個最大的泳池”。這清楚表明,有形治國之術的無形之手在發揮作用,其使命是以古老的朝貢體系為鏡像,打造“太平洋”的新世界秩序。