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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心研究員

美國稅改的溢出效應和連鎖反應不容忽視

2018-01-19
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富蘭克林曾有一句名言,世上只有死亡和納稅是不可避免。可見,稅收對於“萬稅之國”的美國意味着什麼。稅改作為美國新政府宏觀政策的重中之重一直被視為特朗普施政的核心,特朗普也盛讚稅改是“一代一遇”的歷史性機遇,將創造“革命性的改變”。然而,作為一種競爭性策略,稅改的溢出效應和連鎖反應不容忽視。

作為2017年底全球經濟的重磅事件,被視為“美國30年來最大規模減稅”的美國稅改會將會給美國經濟、中美經濟關係以及全球經濟帶來什麼影響,引發全球高度關注。從美國此次稅改的政策立場上講,稅改是特朗普政府在“美國優先”理念指引下重塑美國競爭力和領導力的核心舉措。長期以來,高稅負和複雜的稅製成為影響美國企業競爭力和國內營商環境的重要制約因素,特朗普政府期待通過稅制改革,為美國企業和國內營商環境“降成本”,並配合貿易保護、移民限制等政策,提升美國在國際競爭中的比較優勢,引導全球產業、資本迴流美國,短期內達到提高美國經濟增速和國內就業的目的,中長期則實現美國全方位把控全球產業鏈和國際分工格局,兌現“讓美國再次偉大”的競選目標。

另外一個重要的宏觀背景是,當前的美國稅收制度已不適應全球徵稅系統發展。美國資本輸出排名世界第一,但由於企業所得稅率較高,加上又採用全球徵稅原則,因此一方面美國企業為逃避納稅而不將境外投資收益匯回美國,另一方面企業在避稅天堂註冊母公司,並設立大量離岸公司,這導致大量的就業機會輸出,顯然抑制了美國經濟的發展。

此次稅改方案除了對於資本利得的迴流課徵如10%的低稅率以外,也擬放棄抵免法而採用免稅法。美國國會稅收聯合委員會估算,截止2016年底,美國企業海外未匯回利潤的存量額高達2.6萬億美元,約合當年美國GDP總量的14%。特朗普稅改主要目的就是激勵跨國公司海外利潤的回歸。

預計,稅改或改變中美之間的成本比較優勢。據聯合國貿發會議的統計,中國目前累計利用外資1.3萬億美元。根據比例推算,美資大約在1300億美元左右,高於美國經濟分析局(BEA)估計的750億美元。但是這些資金絕大多數已經形成固定資本投資。據計算,美國在華投資企業的資本收益率在10%以上。除了對美國企業海外留存利潤徵收一次性優惠稅收將導致部分在華企業將利潤匯回美國外,稅改後將進一步縮小中美製造業成本之間的差距,推動部分製造業企業迴流美國。

然而,也必須看到,隨着中國經濟發展和轉型升級,居民消費和創新能力增強,使得以市場為導向和高科技行業內的美國企業仍有意加大對中國的直接投資,而稅改對這部分投資的影響相對較小。在中國勞動力成本上升,經濟增長轉向創新驅動為主的大趨勢下,以勞動力成本為導向的加工製造業將逐步向境外轉移,而對以市場導向和創新導向為主的外資吸引力將提升。因此,美國稅改並不會改變中國在吸收外資方面出現結構變化的大趨勢,以消費、服務業和研發為主的美國企業對華投資仍將保持一定速度的增長。

從國際視角觀察,適度的稅收競爭具有正向效應,有利於減輕各國企業稅負,促進東道國吸引更多的外來資金和技術,彌補資金缺口,增強技術創新能力,進而擴大稅基。但稅收過度競爭所引發的全球連鎖反應,給其他國家帶來一定競爭性壓力。英國計劃將目前20%的稅率進一步下調至G20的最低水平(15%),免除外國在英的企業紅利稅以吸引投資;法國總統馬克龍承諾任期減稅200億歐元;澳大利亞2017年6月宣布減少中小企業稅負,與美英法保持步調一致。因此,特朗普減稅政策落實以後,將可能引領新一輪全球減稅浪潮,加劇全球稅收競爭。

另一方面,也有人擔心美國稅改或有悖“稅收公平”原則。當前,兩院議案均推出了針對美國企業對境外關聯方支付大額費用、侵蝕美國稅基的解決方案。眾議院議案規定,美國企業向境外關聯方支付某些未扣繳預提所得稅的款項時需要繳納20%的特別消費稅。參議院議案則規定,如果美國企業對境外關聯方支付的行為屬於“稅基侵蝕”,則須徵收10%的稅基侵蝕與反濫用稅。對與美國關聯方有貿易、服務、知識產權交易的中國企業來說,該議案可能導致其從美國關聯企業取得的部分款項被徵稅,這有悖於國際稅收公平原則。