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美中貿易陰雲中的一線希望

2017-12-15
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2017年11月底,特朗普政府針對從中國進口的普通合金鋁板“自行”發起了反傾銷和反補貼調查。傳統媒體、社交媒體和中國政府的反應似乎暗示着這些調查極具挑釁意味,會把華盛頓和北京進一步推向爆發貿易戰的邊緣。

然而,對於這些調查還存在另一種不那麼悲觀的解讀。那就是,通過自行發起這些所謂的不公平貿易調查,特朗普政府或許傳遞着這樣一種訊息,即美國政府意圖退出考慮欠周的、更為棘手的貿易調查(其根據是《1962年貿易擴展法》第232條規定),這些“232調查”旨在認定美國對進口鋁製產品的依賴是否對國家安全造成威脅。對於那些想要緩解美中經貿關係緊張態勢、幫助全球貿易體系免於毀滅性打擊的人來說,這將是一個頗受歡迎的焦點轉移。

毫無疑問的是,反傾銷和反補貼調查的相關法律存在很多問題,既有理論層面上的,也有實際操作層面上的。“雙反調查”程序傾向於優待國內廠商,在判處外國廠商支付巨額罰款的同時,也給供應鏈上的無辜供應商帶來不成比例的連帶損害。

然而,“雙反調查”雖然給外交製造摩擦並給商業帶來損害,對於在貿易體系中運作的各國政府來說,這些調查並不陌生。事實上,這些措施經常被解釋成用來轉移呼籲採取更嚴厲貿易保護主義措施政治壓力的權宜之計。此外,WTO也明確規定,允許政府採取這些措施來應對那些被視為“不公平”的貿易行為。雖然WTO希望各國政府不要頻繁動用這些手段,但自1995年WTO成立以來,各國政府已經實施了3500多次“雙反調查”措施。

在美國“雙反調查”相關法律下啟動貿易保護措施,從法律上來說是自動程序。若想啟動調查程序,國內產業可以通過律師向美國商務部和美國國際貿易委員會提起申訴,並提供滿足特定法律門檻的證據,從而獲得救助。若想實施反傾銷稅,國內產業必須證明自身受到了來自以低於公平價格進口產品的實質性傷害或威脅。若想實施反補貼稅,該產業必須證明接受外國政府補貼的進口產品正在對其造成傷害或威脅。

雖然特朗普政府與前任奧巴馬政府和布殊政府一樣,喜歡援引這些案例來證明其在執行貿易措施時格外有效,但總統本人從未牽涉其中,他們對這些貿易案的具體細節也並不了解。因此,實施“雙反調查”不應被視為現任總統貿易政策的反映,因為是由產業自行決定是否、何時以及如何尋求啟動調查措施。

這也是為何此次針對鋁製產品的調查引發了一些人的震驚。因為這是32年以來美國政府首次代表一個國內行業自行發起調查。與被動地執行法條不同,特朗普政府主動支持鋁箔生產行業發起“雙反調查,這一行為或許會為本屆政府在特定選區內贏得一些政治加分。

但這並不意味着本次調查一定會對中國鋁產品出口商造成巨大傷害。從程序上來看,“雙反調查”由行業發起還是由政府發起並無太大區別。商務部執行合規處(Enforcement and Compliance Division)——其任務是“通過實施美國反傾銷稅(AD)和反補貼稅(CVD)貿易法,保護並推動美國產業的競爭優勢免受不公平貿易的侵害”——的分析師們當然不需要自我驅動來激勵他們在“雙反調查”中認定其他國家存在大規模的傾銷和補貼行為。商務部早已開始“實施'雙反調查'及行政複核,來決定進口產品是否正在以低於公平價格售賣或受益於不公平補貼”,同時“為美國產業提供如何向美國政府提出調查申請並尋求救助以免受有害、不公平進口產品危害的諮詢”。

無論是否為自行發起,美國商務部都在“雙反調查”中充當法官、陪審團和執行者的角色,而作為準司法機構的美國國際貿易委員會的政治色彩較輕,其主要職責是提供一定程度的約束力,如果該委員會認定某國內產業並未受到進口產品的實質性危害,它可以阻止調查措施生效。

那麼,好消息究竟在哪裡?那就是自行發起“雙反調查”提供了另外一種選擇,其結果要遠遠好過美國以危害國家安全的名義對進口鋁製品實施禁令。今年早些時候,特朗普總統宣布對外國進口的鋁製產品是否損害美國國家安全展開調查。如果調查結果顯示,美國對外國進口鋁製產品的依賴的確對國家安全造成了威脅,這將帶來更易失控的結果。美國援引國家安全來證明自身貿易保護主義措施合理性的做法極具挑釁性,將給美中關係及全球貿易體系帶來負面影響。

自1947年關稅貿易總協定創立以來,各國政府都承認,貿易自由化對達成創建並維持經濟增長與和平關係目標的重要性。然而,大多數政府——當時如此,現在也是如此——依然不願徹底放棄貿易保護主義措施。因此,WTO條款允許各國政府稍微偏離軌道,可以在特定的情況下提高關稅,這些情況包括“不公平”貿易手段,出其不意的進口產品激增,公共健康或安全隱患以及危害國家安全等。

被稱為“國家安全豁免”的關貿總協定第21條規定,總協定成員可以為了維護國家安全而對貿易夥伴採取貿易限制措施,各國無需證明這些措施符合國家安全或國家安全威脅的相關通行定義。這一漏洞沒被濫用的最關鍵原因就是,各成員承認政府在考慮是否以國家安全名義設立貿易壁壘時應當審慎行事而非濫用政治權益之計。

由於大量外國生產的鋁製產品令國家安全受到威脅,因此我們需要啟動緊急法案來對此進行限制。這種理論實在是可笑至極。但如果美國的確實施了“雙反”關稅,隨後中國或其他政府正式向WTO提起申訴,而WTO爭端解決機制不得不尊重美國的這一決定。如果演變成這種情況,就不那麼可笑了。因為無論是爭端解決機制還是WTO上訴機構都不能質疑一個成員國政府如何界定何謂對自身國家安全造成威脅。相應地,其他政府很可能有樣學樣,也以保護國家安全的名義實施貿易保護主義措施。如果這樣,全球貿易體系將很快分崩離析。

值得注意的是,美國當下正在針對中國強行進行技術轉讓及其他一些知識產權侵害行為發起“301調查”,該調查的根據是《1974年貿易法》第301條,其結果很可能是兩敗俱傷。不難想像,中國也可能以維護國家安全的名義來證明其在技術轉讓上的一些激進做法合情合理,尤其是如果當美國在限制中國鋁製產品上先發制人的話。誰知道接下來又會發生什麼呢?

與其悲嘆美國針對中國進口的鋁產品自行發起“雙反調查”,不如認為這些調查其實為我們提供了一個逃生路線,幫助我們逃離一場圍繞國家安全與貿易而爆發的更為危險的對峙。