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鋼鐵並非美國國家安全議題

2017-07-04
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長期以來,美國鋼鐵業一直沉迷於貿易保護主義。35年前剛剛步入職場的我當時在美國政府問責局(GAO)工作,在那裡我花費數月調查美國鋼鐵業狀況以及進口產品對美國鋼鐵業困境的影響。國會委派問責局調查員更好地了解美國如何復興鋼鐵產業並幫助鋼鐵工人。鋼鐵業及其工會聲稱,其他國家向美國傾銷受政府補貼的鋼鐵產品。然而,傾銷和補貼只是兩個困擾鋼鐵業更深層問題的表象:鋼鐵供應實在太過泛濫,而全球需求又遠遠不足。此外,製造商們正儘可能地用硬質塑料和其他材質取代鋼鐵。

政府問責局還發現,政府干預並非解決方案,一時的貿易保護主義措施很難鼓勵公司管理層進行現代化改造並加大對員工投資。相反,他們會利用保護資金來提高股東收益或吸引買家。有鑒於此,政府問責局建議,與其單純提供保護,“國會應當出台立法,明確規定國內鋼鐵業的績效目標。該目標適用於全行業,以高效產能為標準,並設定達標時間表。該目標應成為衡量產業復興計劃及政府相關政策是否現實可行的基準”。政府問責局同時明確表示,鋼鐵業應先解決自身問題。

35年飛逝而過,美國鋼鐵業依然在苦苦掙扎,依然要求出台由納稅人買單的保護政策。經合組織(OECD)的數據顯示,2000年至2014年,全球粗鋼製造產能增長超過一倍。不出意料,美國鋼鐵業尋求並得到了保護。2009年至2016年,美國貿易代表辦公室向世界貿易組織提請了20項強制執行要求,其中6項與鋼鐵業相關。現行的旨在保護美國生產者的332項關稅中,近半數(149項)針對外國鋼鐵製品。美國鋼鐵業在開始依賴政府幫助的同時,也逐漸失去在美國商品製造和服務業的關鍵地位。

2016年的總統大選中,候選人唐納德·特朗普的競選口號是保護美國生產者,這其中就包括鋼鐵從業者。宣誓就職後,特朗普採取了明確措施兌現其競選承諾。2017年4月20日,特朗普簽署了一份總統備忘錄,授權商務部長依據《1962年貿易拓展法》第232條(b)調查進口鋼鐵是否對國家安全造成威脅。該法案規定,若商務部長認定鋼鐵“正在以威脅削弱國家安全的數量和方式進口”,總統就有權採取措施限制進口,確保進口產品不會威脅國家安全。

貿易保護主義無法解決傷害美國鋼鐵或整體鋼鐵業的問題。此外,認為鋼鐵在21世紀對國家安全至關重要的論點也毫無邏輯,原因有四。首先,雖然在近幾場如伊拉克和阿富汗戰爭中,美國軍方依賴以鋼鐵為原材料的武器裝備,但武器製造原材料已經開始從依賴鋼鐵轉向其他金屬、高科技塑料和材料。其次,美國鋼鐵的重要客戶基礎已不再是美國軍方,目前美國生產的鋼鐵中僅有3%用于軍事領域。第三,美國軍隊現在更多地倚重其他無形因素來確保作戰成功。對於當今世界的美軍來說,關鍵信息的持續流動和安全的技術連接(如可以傳輸情報、處理工資單、管理跨境行動和人員的雲技術)遠比鋼鐵更具價值。最後,雖然軍方的確需要鋼鐵產能,但在國內鋼鐵市場萎縮的情況下,它可以依賴可靠的國內外供應商(如加拿大或歐洲)確保供應。

與此同時,其他政府也沒有對美國的做法置之不理。《中國日報》在6月26日刊登的一篇社論中指出,“美國借口維護國家安全而提出對進口鋼鐵展開毫無正當理由的調查,它似乎正在訴諸單邊主義來解決雙邊和多邊問題。如果美國確實採取貿易保護主義措施,其他國家很可能針對在金融和高科技等領域擁有優勢的美國公司採取無可非議的報復行動,這將導致以牙還牙、兩敗俱傷的貿易戰”。歐盟貿易專員塞西莉亞·馬爾姆斯特倫也對美國的這一戰略頗有怨言,她認為如若美國對歐盟成員國鋼鐵出口徵收關稅,歐盟將不得不進行反擊。她同時指出,美國對這一問題的理解有誤,她認為美國鋼鐵業陷入困境的根本原因在於市場扭曲和中國產能過剩。

事實上,無論是聯邦政府調查鋼鐵業,還是特朗普總統發佈總統令,國家安全都不是支持這些行為的合理理由,更遑論經濟邏輯。此外,正如《中國日報》準確指出的那樣,美國無法用貿易保護主義解決鋼鐵業問題。如果問題的根本在於產能過剩,那麼特朗普總統只能通過他一直詆毀的多邊談判尋求解決方案。