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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐研究部副部長

特朗普稅改能否落地仍存較大變數

2017-05-12

特朗普新稅改出爐。根本而言,此次稅改體現了特朗普一貫秉承的“美國優先”戰略,但與普遍預期仍有較大差別,其着眼點在於重新對財富進行再分配,未來新稅改能否最終落地仍存變數。

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特朗普主張大幅降低企業稅和所得稅,這與共和黨建制派長期以來堅持的“小政府”和減稅不謀而合。此外,特朗普還聲稱此次稅改的目的一是對美國中產階級減稅;二是大幅簡化稅務系統,減輕美國人報稅時的負擔;三是試圖通過阻止稅收逆轉,擴大就業,讓美國企業在全球更有競爭力;四是不增加負債和赤字。僅就最後一點而言,恐怕事與願違。

事實上,如果減稅計劃順利實施,單是公司稅降到15%一項,美國財政收入在2017年預計就將減少1080億美元。據測算,從中長期看,為期10年的綜合稅改計劃將削減4.4萬億至5.9萬億美元稅收,降稅雖然有可能帶來經濟增長並擴大稅基,但能否彌補財政收入的減少,目前還難以估量。

早前,美國國會稅收聯合委員會的相關估算表明,稅率每下調一個百分點,將導致未來10年聯邦政府財政收入減少1000億美元。據此估算,20個百分點的稅率下調意味着未來10年2萬億美元的收入減少,這可能導致美國政府預算赤字進一步上升。據美國稅收政策中心的最新測算,特朗普稅改要把美國企業所得稅最高稅率由39.6%降至15%,這個減稅方案在未來10年里將給聯邦政府增加2.4萬億美元的成本,再加上特朗普競選時承諾的各種個人所得稅減免,在未來10年里將給聯邦政府增加9.5萬億美元的成本,美國的財政赤字將擴大到逾1萬億美元,美國債務佔GDP峰值將由先前預估的89%大幅抬升到111%。再加上此前特朗普在競選總統時所提出的1萬億美元基礎設施建設藍圖,(目前尚未公布具體方案),將大大加劇美國的財政赤字和債務水平。

債務上限問題也是新稅改繞不過去的“坎兒”。一直以來,債務上限問題都是懸在美國政府頭上的“阿喀琉斯之踵”。美國債務上限的制度設計始於1917年,是指美國國會一次性批准的一定時期內美國國債最大發行額。回顧美國債務歷史,自有記錄的 1940 年以來,美國債務上限已經上調104 次,幾乎平均每9個月就要上調一次,包括里根政府18次,克林頓政府8次、小布殊政府7次和奧巴馬政府9次。2008年國際金融危機以來,美國未償債務佔GDP比重在繼續攀升,已近歷史峰值。數據顯示,截至2017年3月9日,美國債務規模實際上已經達到19.86萬億美元,接近20萬億美元大關。

當然以往經驗表明,債務上限似乎更像是美國政府與國會以及兩黨博弈的籌碼。為了真正避免政府“停擺”或“關門”風險,美國依舊會採取一貫而為之的“債務展期”策略。4月30日,美國國會、共和黨和民主黨的談判代表就2017財政年度最後5個月大約1.1萬億美元的政府預算達成協議,使美國聯邦政府能夠持續運轉至9月30日。美國財政部長姆努欽更宣稱,美國政府將發行超長期債券來為政府預算提供資金。

就目前情況看,此次稅改方案面臨被否決的風險。首先,特朗普的減稅計劃要想成為現實,必須獲得國會的支持。儘管目前美國參眾兩院均由共和黨控制,但國會與白宮的意見並不完全一致,甚至有財政保守傾向的共和黨人將反對任何公共債務的肆意增加。目前,眾議院議長瑞安希望將企業稅率降至20%而非15%,並警告稱多下調5個百分點將會使最終的稅收計劃無法保持稅收中性。這意味着特朗普政府還與國會處於討價還價的過程中。其次,美國國會預算規則要求任何稅收的減免政策最長一期為10年,而稅收減少的損失卻不能通過其他途徑來完全彌補。因此綜合看來,特朗普最終的減稅方案仍可能有較大的變數。